Hâkim-Savcı Bütçe Süreci ve Kamu Mali Yönetimi (5018 Sayılı Kanun) Konu Anlatımı

5018 sayılı Kanunda bütçe süreci, yalnız bir kanun teklifinin hazırlanması değildir; kamu kaynağının hangi politika hedefi için ayrılacağını, hangi organ tarafından yetkilendirileceğini, yıl içinde nasıl kullanılacağını ve sonunda kime hesap verileceğini belirleyen bütün mali yönetim düzenidir.

Kanunun amacı da bu zinciri kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması, hesap verebilirlik ve mali saydamlık ilkeleri üzerine kurar.

Bu yüzden bütçe konusu, gelir-gider tahmini ezberiyle değil, planlama, sınıflandırma, ödenek, kontrol ve denetim bağlantısıyla okunmalıdır.

İlk halka bütçe türleri ve bütçe ilkeleridir.

Genel yönetim kapsamındaki idareler için üç ana bütçe alanı vardır: merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler.

Merkezi yönetim bütçesi ise genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici-denetleyici kurum bütçelerinden oluşur.

İdareler bunun dışında başka bir adla bütçe kuramaz.

Bütçeler ilgili yıl başlamadan yetkili organ tarafından kabul edilmedikçe uygulanamaz; tüm gelir ve giderlerin bütçede görünmesi, gelir ve gider denkliğinin esas alınması, belirli gelirlerin kural olarak belirli giderlere bağlanmaması ve ödeneklerin belirli amaçlara tahsis edilmesi bu sistemin temel frenleridir.

5018’in sınav açısından en ayırt edici noktası, bütçenin stratejik planlama ve performans esaslı program bütçeyle ilişkisidir.

Kamu idareleri stratejik amaçlarını, ölçülebilir hedeflerini, performans göstergelerini ve kaynak ihtiyacını birlikte düşünür.

Bütçe hazırlığı; kalkınma planı, Cumhurbaşkanlığı programı, orta vadeli program, Cumhurbaşkanlığı yıllık programı, idarenin stratejik planı ve program yapısı ile uyumlu olmalıdır.

Bu bağ, bütçeyi salt muhasebe cetveli olmaktan çıkarır; kaynak tahsisini hizmet hedefi ve performans ölçümüyle eşleştirir.

Merkezi yönetim bütçe kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin gelir ve gider tahminlerini gösterir ve bunların uygulanması için yetki verir.

Kanun metninde sadece gelecek yılın rakamları bulunmaz; izleyen iki yılın tahminleri, bütçe açığı veya fazlasına ilişkin bilgiler, borçlanma ve garanti sınırları, vazgeçilen vergi gelirleri, bağlı cetveller ve uygulama hükümleri de yer alır.

Gider cetvellerinin programlar itibarıyla düzenlenmesi, program bütçe anlayışının kanun metnine yansıdığı noktadır.

Hazırlık takvimi Cumhurbaşkanlığı koordinasyonuyla başlar.

Cumhurbaşkanlığı merkezi yönetim bütçe kanun teklifini hazırlar ve idareler arasındaki uyumu sağlar.

Sürecin fiili başlangıcı, Cumhurbaşkanı tarafından orta vadeli programın en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar Resmi Gazete’de yayımlanmasıdır.

Orta vadeli program gelecek üç yıla dönük gelir-gider çerçevesini, bütçe dengesi ve borçlanma görünümünü, makro politika ve temel ekonomik büyüklükleri, ayrıca idarelerin ödenek teklif tavanlarını ortaya koyar.

Böylece idareler tekliflerini sınırsız talep mantığıyla değil, ortak mali çerçeve içinde hazırlar.

Bu çerçeveyi somutlaştıran ikinci adım rehberlerdir.

Bütçe Çağrısı ile Bütçe Hazırlama Rehberi, ayrıca Yatırım Genelgesi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Cumhurbaşkanlığı tarafından hazırlanır ve en geç 15 Eylül’e kadar yayımlanır.

Rehberlerin işlevi idarelere biçimsel bir duyuru yapmakla sınırlı değildir; tekliflerde kullanılacak ilkeleri, ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, cetvel ve tablo düzenini belirler.

Bu nedenle merkezi bütçe hazırlığı ortak dil, ortak sınıflandırma ve karşılaştırılabilir veri üretme sürecidir.

İdarelerin teklif aşamasında dikkate alacağı ölçüler ayrıca önemlidir.

Gelir ve gider teklifleri orta vadeli programdaki temel büyüklüklere, kalkınma planı ve yıllık program önceliklerine, stratejik plan çerçevesindeki ödenek tavanlarına, çok yıllı bütçeleme anlayışına ve performans hedeflerine dayanır.

Kamu idaresi, merkez ve taşra birimlerinden gelen ödenek taleplerini değerlendirerek gider teklifini oluşturur.

Genel bütçenin gelir teklifini Cumhurbaşkanlığı hazırlar; diğer bütçelerde gelir tahmini ilgili idareye aittir.

Tekliflerin ekonomik ve mali analiz yapılabilecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı destekleyecek sınıflandırmayla düzenlenmesi gerekir.

Eylül sonu, idare bakımından kritik teslim tarihidir.

Kamu idareleri, stratejik planları ve bütçe hazırlama rehberindeki esaslara göre gelir ve gider tekliflerini gerekçelendirir, yetkili imzalarıyla Cumhurbaşkanlığına gönderir.

Teklifler geldikten sonra idare yetkilileriyle gelir ve gider kalemleri üzerinde görüşme yapılabilir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar da bütçelerini üç yıllık bakış, stratejik plan, performans programı ve program yapısına göre hazırlar.

TBMM, Sayıştay ve düzenleyici-denetleyici kurumlar bakımından özel bir nokta vardır: bütçeleri Eylül sonuna kadar doğrudan TBMM’ye gönderilir, bir örneği Cumhurbaşkanlığına iletilir.

Teklifin TBMM’ye sunulması bütçe hakkı aşamasıdır.

Merkezi yönetim bütçe kanun teklifi mali yılbaşından en az 75 gün önce Cumhurbaşkanı tarafından Meclise sunulur.

Teklife bütçe gerekçesi, yıllık ekonomik rapor, vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, kamu borç yönetimi raporu, son iki yıl gerçekleşmeleri ve izleyen iki yıl tahminleri, mahalli idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri ve merkezi bütçeden yardım alan kuruluşlara ilişkin liste eklenir.

Meclis metni maddeler halinde, gelir ve gider cetvellerini ise idareler itibarıyla görüşüp oylar.

Kanun mali yıl başlamadan yayımlanır; yatırım programı da kanun yürürlüğe girdikten sonra 15 gün içinde Cumhurbaşkanı kararıyla yayımlanır.

Bütçe zamanında yürürlüğe girmezse sistem boşluk bırakmaz.

Önce geçici bütçe kanunu çıkarılır; bu da gerçekleşmezse yeni bütçe kabul edilinceye kadar önceki yıl bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.

Yeni yıl bütçesi yürürlüğe girince geçici dönem sona erer ve o zamana kadar yapılan harcama, yüklenme ve tahsilatlar cari yıl bütçesine bağlanır.

Öngörülmeyen hizmetler veya yetersiz ödenek için karşılığı gelir gösterilerek ek bütçe yapılabilmesi de aynı kanuni çerçevenin istisnai aracıdır.

Uygulama evresinde ana kavram ödenektir.

Genel bütçe kapsamındaki idareler ayrıntılı harcama programı hazırlar ve vize için Cumhurbaşkanlığına gönderir.

Ödenekler nakit planlaması, vize edilmiş programlar ve serbest bırakma oranları dikkate alınarak kullanılabilir hale gelir.

Özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı finansman programına göre harcama yapar.

Hiçbir kamu idaresi bütçesindeki ödeneği aşamaz; ödenek tahsis edildiği amaç için ve ilgili yıl içinde kullanılmalıdır.

Kullanılmayan ödeneklerin yıl sonunda iptal edilmesi, bütçe yetkisinin yıllık niteliğini gösterir.

Bütçe sürecinin son kısmı kontrol ve denetimdir.