Hakim-Savcı İdari Yargı İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, kamu idaresinin örgütlenmesini, işlem ve eylemlerini, sözleşmelerini, sorumluluğunu ve denetimini düzenleyen kamu hukuku alanıdır. Konudaki idare, özel işletme veya dernek yönetimi değil, devlet idaresi ve diğer kamu idareleridir. Anayasal düzende idare yasama ve yargıdan ayrılır; yürütmenin içinde, sürekli kamu hizmeti gören teknik teşkilat olarak yer alır. Bu alanı belirleyen ana ölçüt kamu gücüdür: idare üstün yetki veya yükümlülükle hareket ediyorsa ilişki idare hukukuna girer. Buna rağmen idare serbest değildir; kuruluşu, görevleri ve yetkileri kanuna dayanır. Kamu yararı amacı, hukuk devleti, eşitlik, kanunilik, idarenin bütünlüğü, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri hem kaynakları hem yargısal denetimi anlamlandırır. Sınav açısından doğru yaklaşım, her idari faaliyette yetki dayanağını, kullanılan kamu gücünü ve uyuşmazlığın idari yargıyla bağlantısını birlikte kurmaktır.

Merkezden yönetim, Anayasa'nın idarenin kuruluş ve görevleri için benimsediği iki ana esastan biridir ve kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği içinde tek merkezden planlanıp yürütülmesini anlatır. Bu yapı, idarenin kanuniliği ve bütünlüğüyle birlikte düşünülür; çünkü merkezi idarenin kararları, başkentten taşraya uzanan hiyerarşik örgüt içinde uygulanır. Başkent teşkilatında Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlıklar yürütülebilir kararların merkezini oluştururken Danıştay, Sayıştay, Millî Güvenlik Kurulu ve benzeri yardımcı kuruluşlar karar alma sürecine görüş ve inceleme desteği verir. Taşra teşkilatı ise merkezde planlanan hizmetlerin ülkenin her yerinde yürütülmesini sağlar; ilde vali, ilçede kaymakam merkezi idarenin uzantısı olarak görev yapar. Yetki genişliği, merkez adına karar kullanımı sağladığı için yerinden yönetimden ayrılır; bakanlıkların ayrı tüzel kişiliğinin bulunmaması da devlet idaresinin tek tüzel kişilik altında örgütlendiğini gösterir. Bucak idaresi tarihsel çerçevede değerlendirilir.

Yerinden yönetim, idari teşkilatın merkezden yönetim yanında ikinci ana dayanağıdır ve bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışında kurulan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesini ifade eder. Bu yapı merkezi idarenin taşra teşkilatıyla karıştırılmamalıdır; çünkü taşrada kararlar yine devlet tüzel kişiliği adına alınırken yerinden yönetimde ayrı kamu tüzel kişiliği vardır. Mahalli idareler il özel idaresi, belediye ve köy olarak yerel ortak ihtiyaçlara yönelir; karar organlarının seçmenlerce belirlenmesi bu grubu ayırt eder. Hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları ise belli uzmanlık alanlarında faaliyet gösteren kamu kurumları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını kapsar. Üniversite, TRT, TÜBİTAK, TCDD, SGK ve genel müdürlük örnekleri hizmet eksenli örgütlenmeyi gösterir. Ancak ayrı kişilik ve özerklik idari kopukluk anlamına gelmez; Anayasa’nın bütünlük anlayışı kanunilik, kamu tüzel kişiliği ve merkezi idarenin vesayet ilişkisiyle birlikte okunur.

Kamu iktisadi teşebbüsleri, sermayesi devlete ait veya devletçe kontrol edilen ve ekonomik faaliyeti örgütlemek üzere özel kanun ya da 233 sayılı KHK çerçevesinde kurulan kamu tüzel kişileridir. İktisadi devlet teşekkülü ticari esaslarla çalışan, kamu iktisadi kuruluşu ise tekel niteliğindeki mal veya temel kamu hizmetini kamu yararı gözeterek yürüten ana türdür. Müessese, bağlı ortaklık ve iştirak aynı statü değildir; tüzel kişilik, sermaye ve kontrol oranına göre ayrılır. KİT'ler merkezi idarenin hiyerarşik bir dairesi sayılmaz; ilgili bakanlıkla vesayet, planlama ve denetim ilişkisi içindedir. Personel, ihale, sözleşme, malvarlığı ve uyuşmazlıklarda kamu hukuku ile özel hukuk yan yana uygulanabilir; görevli yargı, kuruluş etiketinden değil somut işlem ve ilişkinin niteliğinden belirlenir.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, belirli bir mesleğe mensup kişilerin ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyeti düzenlemek ve disiplin sağlamak amacıyla kanunla kurulan kamu tüzel kişileridir. Anayasal statüleri, onları sıradan derneklerden ayırır. Üyelik çoğu meslekte mesleğin icrasıyla bağlantılıdır ve kuruluşlar kamu gücü kullanabilir. Buna rağmen yetkileri sınırsız değildir; kanuni amaç ve idari denetim çerçevesinde hareket ederler.

Yetki, idari işlemin yapıcısına ilişkin unsurdur ve bir işlemin hukuka uygun sayılabilmesi için cevaplanması gereken ilk sorulardan birini oluşturur. İdari işlem, idari makamların kamu gücü ayrıcalıklarına dayanarak hukuki sonuç doğurmaya yönelen irade açıklamasıdır; bu nedenle işlemi kimin yaptığı, yalnız şekli bir imza meselesi değildir. İYUK'un iptal davası düzenlemesi idari işlemi yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden denetler; işlem öncesindeki usul kuralları öğretide şekil unsuru içinde değerlendirilir. Yetki unsuru diğer unsurlardan ayrılmalıdır: şekil işlemin kanunun öngördüğü biçimde yapılmasına, usul hazırlık yollarına, sebep işlemden önceki fiili ve hukuki olgulara, konu doğan hukuki sonuca, amaç ise işlemi yapan kişinin yöneldiği nedene ilişkindir. Yetki sakatlığı, idari işlemin hukuka aykırılığına ve iptal yaptırımına konu olabilir.

Şekil unsuru, idari işlemin hangi biçimde ve hangi usul izlenerek yapılacağını anlatır. İdare hukukunda şekil yalnız dış görünüş değildir; hazırlık, danışma, bildirim, gerekçe ve yazılılık gibi aşamalar kişinin hukuki güvenliğini korur. Bazı eksiklikler işlemi doğrudan sakatlar, bazıları ise sonuca etkisine göre değerlendirilir. Bu nedenle şekil kuralları, idarenin düzenli ve denetlenebilir hareket etmesini sağlayan güvencedir.

Sebep unsuru, idarenin işlem yapmasına yol açan maddi olay veya hukuki durumdur. İşlemden önce gelir ve işlemin dayanağını oluşturur. Kanun bazen sebebi açıkça gösterir, bazen idareye takdir alanı bırakır. Ancak takdir yetkisi, sebepsiz işlem yapma serbestliği değildir. Gerçekleşmemiş, yanlış değerlendirilmiş veya hukuken geçerli olmayan sebebe dayanan idari işlem sakatlanır.

Konu unsuru, idari işlemin hukuk dünyasında meydana getirdiği sonuçtur. Atama işleminde bir kişinin göreve getirilmesi, kamulaştırmada taşınmaz üzerindeki hakkın idareye geçirilmesi, ruhsat işleminde faaliyete izin verilmesi buna örnektir. Konu imkansız, hukuka aykırı veya ölçüsüz olamaz. İşlemin sebebi doğru olsa bile doğurduğu sonuç kanunun izin vermediği bir içerik taşıyorsa işlem konu yönünden sakatlanır.

Maksat unsuru, idari işlemin ulaşmak istediği nihai amacı ifade eder. İdari işlemlerde genel ve değişmez amaç kamu yararıdır. Kanun bazen özel bir amaç da gösterebilir; idare o işlem türünü bu amaç dışında kullanamaz. İşlem kişisel, siyasi, cezalandırıcı veya başka bir gizli hedef için yapılırsa yetki saptırması ortaya çıkar. Bu nedenle maksat denetimi, kamu gücünün gerçek yönünü araştırır.

İdari işlem yürürlüğe girdikten sonra farklı yollarla sona erebilir. Yargı yerinin iptal kararı, hukuka aykırı işlemi kural olarak geçmişe etkili biçimde ortadan kaldırır. İdare de geri alma, kaldırma, değiştirme veya düzeltme yoluyla işlemin gelecekteki ya da geçmişteki etkilerine müdahale edebilir. Ayrıca süre, şart veya konusuz kalma gibi nedenlerle işlem kendiliğinden etkisini yitirebilir. Sona erme biçimi, kazanılmış durumları ve idarenin güvenilirliğini doğrudan etkiler.

Bir sözleşmenin idari olup olmadığı önce kanunun açık nitelemesine bakılarak belirlenir. Açık hüküm yoksa taraflardan en az birinin kamu tüzel kişisi olması yanında sözleşmenin kamu hizmetinin yürütülmesiyle yakın bağı veya özel hukuku aşan kamu gücü ayrıcalık ve yükümlülükleri taşıması aranır; tek bir kelime ya da şart otomatik sonuç vermez. Kamu hizmeti imtiyazı, yap-işlet-devret ve kamu-özel iş birliği sözleşmeleri özel kanunları çerçevesinde; kamu ihale sözleşmeleri ise kural olarak özel hukuk rejiminde incelenir. İhale öncesindeki ayrılabilir tek yanlı idari işlemler iptal davasına konu olabilirken imzalanmış özel hukuk sözleşmesinin ifasına ilişkin uyuşmazlık adli yargıya gider. İdari sözleşmenin tarafları arasındaki ifa ve tazminat uyuşmazlıkları çoğunlukla tam yargı davasıyla, sözleşmeden ayrılabilir idari işlemler ise koşulları varsa iptal davasıyla görülür.

Devlet memurluğu, kamu hizmetinin yürütülmesiyle bağlantılı özel bir statüdür. Kanun, genel ve katma bütçeli kurumlar, il özel idareleri, belediyeler ve bunlarla bağlantılı bazı kuruluşlarda çalışan memurları kapsar. Kanunun 4. maddesinin giriş cümlesi dört istihdam şeklini saysa da geçici personele ilişkin (C) bendi yürürlükten kaldırılmıştır; güncel ayrım bu değişiklik belirtilerek okunmalıdır. Bu çerçeve, memurluğu serbest sözleşmeyle kurulan sıradan bir çalışma ilişkisi olmaktan çıkarır ve kanunla belirlenen bir kamu görevi statüsüne yerleştirir. Kapsam maddesi bazı görev gruplarının özel kanunlarına tabi olduğunu ayrıca belirtir. Hakimlik ve savcılık mesleklerinde bulunanlar, Danıştay ve Sayıştay meslek mensupları, üniversite öğretim elemanları, asker ve emniyet teşkilatı mensupları gibi gruplar bu ayrık rejime örnektir. Bu ayrım kamu görevlisi kavramıyla Devlet Memurları Kanunu kapsamındaki memur kavramının her zaman aynı olmadığını gösterir. Memurluk statüsünde kapsam, temel ilkeler, istihdam şekilleri, ödevler, haklar ve yasaklar birlikte okunur. Özellikle liyakat ve güvenlik ilkeleri, sadakat ve tarafsızlık yükümlülükleriyle dengelenir; kanuna aykırı emir ve konusu suç olan emir ayrımı statünün hukuk devleti sınırını gösterir.

İdarenin malvarlığı kamu malları ve özel mallar olarak ayrılır. Sahipsiz doğal mallar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır; orta malları herkesin doğrudan ortak kullanımına, hizmet malları ise kamu hizmetine tahsis edilmiştir. Tahsis açık işlemle veya kanundan doğabilir; hizmet malında eşyanın hizmete özel uyarlanması da aranabilir. Kamu malı tahsis sürdükçe kural olarak devredilemez, kazandırıcı zamanaşımıyla edinilemez ve haczedilemez; özel koruma hükümlerine tabidir. Orta malından genel kullanım eşitlik ve serbestlik içinde, özel kullanım izin veya sözleşmeyle ve gerektiğinde bedelle gerçekleşir. Tahsisin kaldırılması yapay kamu malını idarenin özel malı rejimine geçirebilir; kıyı gibi doğal kamu mallarında hukuki nitelik idari kararla keyfî biçimde kaldırılamaz.

İdarenin kusurlu sorumluluğunun temel görünümü hizmet kusurudur. Kamu hizmetinin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi nedeniyle kişisel, özel ve kesin bir zarar doğarsa; idari faaliyet, zarar ve uygun illiyet bağı birlikte aranır. Hizmet kusuru anonim ve nesnel bir örgütlenme kusurudur; belirli görevlinin kişisel kusurunu kanıtlamak zorunlu değildir. Görevlinin hizmetten ayrılabilen kişisel kusuru ise ayrı değerlendirilir. Mücbir sebep illiyet bağını kesebilir; zarar görenin veya üçüncü kişinin davranışı sorumluluğu kaldırabilir ya da azaltabilir. Zararın giderilmesi tam yargı davasıyla istenir ve aynen giderim mümkün değilse maddi veya manevi tazminata hükmedilir.

Kusursuz sorumlulukta zarar gören, hizmet kusurunu kanıtlamadan idari faaliyet, özel ve olağan dışı zarar ile uygun illiyet bağını gösterir. Risk ilkesi; tehlikeli faaliyet, araç veya mesleki riskin gerçekleşen zararını faaliyetten yararlanan topluma yükler. Kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi ise hukuka uygun kamu faaliyeti belirli kişi ya da küçük gruba olağan dışı ve özel bir yük bindirdiğinde fedakârlığın denkleştirilmesini sağlar. Sosyal risk, belirli toplumsal olaylarda nedensellik bağını yumuşatan içtihadi bir görünüm olarak dar uygulanır. Mücbir sebep, zarar görenin davranışı ve bazı hâllerde üçüncü kişi etkisi sorumluluğu kaldırabilir veya azaltabilir. Giderim tam yargı davasıyla istenir.

Kamu hizmeti, kamu tüzel kişisinin sorumluluğunda toplumun ortak ve sürekli ihtiyacını karşılamak üzere yürütülen faaliyettir; idare tarafından doğrudan veya kanunun izin verdiği özel kişi eliyle, idarenin gözetim ve denetimi altında sunulabilir. Süreklilik, değişebilirlik, eşitlik ve tarafsızlık temel ilkelerdir; bedelsizlik mutlak bir ilke değildir. İdari kolluk ise kamu düzenini bozulmadan önce korumaya ve bozulan düzeni yeniden sağlamaya yönelik önleyici idari faaliyettir. Genel kolluk güvenlik, esenlik ve sağlık gibi kamu düzeni unsurlarına yönelirken özel kolluk belirli bir alanı özel kanunla düzenler. Kolluk tedbiri kanuni yetkiye, kamu düzeni amacına, gereklilik ve ölçülülüğe dayanmalıdır. Vali ve kaymakam merkezi idarenin taşra teşkilatında genel kolluk üzerinde kanuni emir, gözetim ve koordinasyon yetkileri kullanır. Kamu hizmeti yarar sunar; kolluk özgürlüğe müdahale edebildiği için daha sıkı yetki ve ölçülülük denetimine tabidir.

Kamulaştırma, özel mülkiyetteki taşınmaz, kaynak veya irtifak hakkının kamu yararı amacıyla idareye geçirilmesidir. Temel mantık, mülkiyet hakkının tamamen ortadan kaldırılması değil, kamu hizmeti ihtiyacı ile malikin bedel güvencesi arasında kanuni denge kurulmasıdır. Bu yüzden süreç kamu yararı kararı, taşınmazın belirlenmesi, öncelikle satın alma veya trampa girişimi, anlaşma olmazsa bedelin mahkemece tespiti ve tescil aşamalarıyla ilerler. İrtifak kurulması ise mülkiyetin tamamını almadan amaç için yeterli bir kullanım yetkisi sağlar. Bedelde arazi, arsa, yapı, objektif ölçüler ve kısmi kamulaştırmada kalan kısmın değer değişimi ayrı değerlendirilir. Acele kamulaştırma olağan süreci kaldırmaz; yalnızca belirli hâllerde kıymet takdiri dışındaki işlemlerin sonra tamamlanmasına imkân verir. Devletleştirme ise taşınmazın tekil idari işlemle alınmasından farklı olarak, kamu hizmeti niteliği ağır basan özel teşebbüslerin kanuni rejimle kamuya geçirilmesi düşüncesine dayanır.