Hakim-Savcı Adli Yargı-Avukat İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, özel kişilerin yönetim ilişkilerini değil, kamu idaresinin kuruluşunu, işleyişini, faaliyetlerini ve denetlenmesini konu alan kamu hukuku dalıdır. İdare kavramı hem örgütü hem de bu örgütün yürüttüğü faaliyeti anlatır; bu nedenle idare hukukunda devletin organik yapısı ile kamu hizmeti üretme süreci birlikte düşünülür. İdarenin varlık sebebi kamu yararıdır ve idare bu amacı gerçekleştirmek için özel kişilerden farklı olarak kamu gücü ayrıcalıklarıyla donatılmıştır. Buna karşılık bu güç sınırsız değildir: idarenin kuruluşu, görevleri ve yetkileri önceden belirlenmiş kurallara bağlıdır. Kanunilik ilkesi, idarenin kanunun izin vermediği bir yönteme başvuramamasını ifade eder. İdare hukukunun kaynakları ve temel ilkeleri de bu çerçevede; cumhuriyetçilik, üniter devlet, insan haklarına saygı, demokratik devlet, laiklik, sosyal devlet, hukuk devleti, eşitlik ve kanunilik ekseninde şekillenir.

Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği içinde tek merkezden planlanması, belirlenmesi ve yürütülmesi esasına dayanır. Bu yapıda kararlar merkezdeki üst düzey yöneticiler tarafından alınır; taşradaki örgütler ise merkezi idarenin uzantısı olarak hizmetleri ülke geneline taşır. Merkezi idare iki bölümden oluşur: başkent teşkilatı ve taşra teşkilatı. Başkent teşkilatında Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcısı, bakanlıklar ve karar alma sürecine görüşleriyle yardımcı olan kuruluşlar bulunur. Taşra teşkilatı ise il ve ilçe idareleri başta olmak üzere merkezde planlanan hizmetlerin ülkenin değişik yerlerinde uygulanmasını sağlar. Merkezden yönetim, idarenin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinde ortak yönlendirmeyi güçlendirir; yetki genişliği ise merkezden yönetimin sakıncalarını azaltmak için bazı karar alma yetkilerinin merkez adına taşradaki görevlilerce kullanılmasına imkân verir.

Yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışında kurulan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu ilke, merkezi idarenin tek başına her yerel ve uzmanlık gerektiren ihtiyacı doğrudan karşılamasının güçlüğüne cevap verir. Yerinden yönetim iki ana görünüm taşır: yerel yönetimler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları. Yerel yönetimler il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulur; il özel idaresi, belediye ve köy bu gruptadır. Hizmet yerinden yönetiminde ise belli uzmanlık alanlarında faaliyet gösteren kamu kurumları bulunur. Üniversiteler, TRT, TÜBİTAK, TCDD, SGK ve genel müdürlükler bu tür kuruluşlara örnektir. Yerinden yönetim özerklik fikriyle bağlantılıdır; fakat idarenin bütünlüğü nedeniyle bu kuruluşlar merkezi idareden tamamen kopuk değildir.

233 sayılı KHK'de kamu iktisadi teşebbüsü, iktisadi devlet teşekkülü ile kamu iktisadi kuruluşunun ortak üst kavramıdır. İDT sermayesinin tamamı devlete ait ve ticari esaslara göre çalışan; KİK ise sermayesinin tamamı devlete ait olup tekel niteliğindeki mal veya hizmetleri kamu yararı gözeterek üretip pazarlayan teşebbüstür. Teşebbüs kamu tüzel kişisidir ve özel statülü, karma bir hukuki rejime tabidir. Müessese, bağlı ortaklık ve iştirak KİT ile eş anlamlı değildir; sermaye ve kontrol ilişkisine göre farklı alt yapılardır. Kuruluş, organ, personel, ihale, denetim ve uyuşmazlıkta uygulanacak hukuk işlemin niteliğine göre ayrıca belirlenir.

Anayasa m. 135'e göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları kanunla kurulan, kamu tüzel kişiliğine sahip yapılardır. Amaçları meslek mensuplarının ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyeti kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun gelişmesini ve meslek disiplinini sağlamaktır. Organları üyelerce yargı gözetiminde gizli oyla seçilir; siyasi partiler aday gösteremez. Üyelik zorunluluğu sınırsız değildir: kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşuna girme zorunluluğu aranmaz. Kuruluşlar amaçları dışında faaliyet gösteremez; idari ve mali denetimleri kanunla düzenlenir. Sorumlu organların görevine son verme mahkeme kararına; acil hâlde kuruluşun faaliyetten menedilmesi ise yirmi dört ve kırk sekiz saatlik yargısal kontrole tabidir.

Yetki, idari işlemin kim tarafından yapıldığıyla ilgili unsurdur. İdari işlem, idari makamların hukuki sonuç doğurmaya yönelik ve kamu gücü ayrıcalıklarına dayanan irade açıklaması olduğuna göre, bu iradeyi açıklayan makamın işlem yapmaya hukuken elverişli olması gerekir. Kaynak metin idari işlemin geçerli ve hukuka uygun biçimde yapılabilmesi için unsurlarında sakatlık bulunmaması gerektiğini belirtir; yetki unsuru bu denetimin ilk halkalarından biridir. İdari Yargılama Usulü Kanunu bakımından iptal davası, idari işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla da açılabilir. Bu nedenle yetki, yalnızca idari örgütte görev paylaşımı meselesi değildir; işlemin hukuki varlığını ve yargısal denetimde ayakta kalıp kalamayacağını etkileyen temel geçerlilik şartıdır ve kamu gücünün doğru makam eliyle kullanılmasını sağlar.

Şekil, idari iradenin hukuk düzeninde hangi dış biçimle açıklandığını; usul ise karar hazırlanırken izlenen aşamaları anlatır. İYUK m. 2, iptal davasındaki hukuka aykırılık sebeplerini yetki, şekil, sebep, konu ve maksat olarak beş başlıkta sayar; usul eksiklikleri şekil denetimi içinde ele alınabilir, ayrı bir altıncı kanuni unsur değildir. Yazılılık, gerekçe, imza, kurul toplantısı, görüş alma veya savunma gibi koşullar işlemin türüne göre değişir; her eksiklik aynı ağırlıkta iptal sonucu doğurmaz. Düzenleyici işlemlerde yayımlama, bireysel işlemlerde bildirim hukuki etki ve dava süresi bakımından önemlidir; fakat her bireysel işlemin ancak tebliğle var olduğu veya yürürlüğe girdiği genellemesi yapılamaz. Ağır ve açık yetki ya da irade yokluğu hâlleri yokluk tartışması doğurabilir; diğer hukuka aykırılıklar kural olarak iptal edilebilirlik çerçevesinde değerlendirilir.

İdari işlemin sebep unsuru, idareyi o işlemi yapmaya yönelten objektif maddi olay ve hukuki dayanaktır. Amaç unsuru ise işlemin nihai olarak kamu yararına yönelmesidir; görevlinin kişisel niyeti sebep değildir. Kanun sebebi açıkça belirlemişse idare bu olgunun gerçekleştiğini göstermek zorundadır. Sebep belirsiz kavramla düzenlenmiş veya idareye takdir alanı bırakılmış olsa da olgular gerçek, hukuken doğru ve sonuçla bağlantılı olmalıdır. İptal davasında mahkeme, işlemde gösterilen ya da dosyadan anlaşılan sebebin varlığını, hukuki niteliğini ve işlem sonucunu taşıyıp taşımadığını denetler; yerindelik denetimi yapmadan maddi ve hukuki hata ile yetki saptırmasını ayırır.

Konu unsuru, idari işlemin içeriği ve doğurduğu hukuki sonuçla ilgilidir. Kaynak metin bu unsuru, idari işlemin kendisi ve işlemin doğurduğu hukuki sonuç nedir sorusunun açıklaması olarak tanımlar. İdari işlemde irade açıklaması tek başına yeterli değildir; bu açıklamanın hukuk düzeninde bir sonuç yaratması gerekir. Bir memurun atanması, disiplin cezası verilmesi, kamulaştırma kararı alınması veya ruhsat düzenlenmesi farklı konulara sahip işlemlerdir; her birinde ortaya çıkan hukuki sonuç değişir. Konu unsuru, işlemin neyi değiştirdiğini, hangi hak veya yükümlülüğü doğurduğunu ya da hangi hukuki statüyü kurduğunu gösterir. İptal davasında işlemin konu yönünden hukuka aykırılığı ileri sürülebildiği için konu, idari işlemin denetlenebilir ana unsurlarından biridir.

Maksat, idari yetkinin hukuk düzenince tahsis edildiği objektif amaçtır. Her idari yetki genel olarak kamu yararı ve hizmet gerekleri için kullanılır; kanun yetkiyi belirli bir özel amaç için vermişse idare ayrıca o özel amaçla bağlıdır. Bu unsur, işlemi yapan kişinin açıklanmamış duygusunu araştırmaktan ibaret değildir. İşlemin belgeleri, hazırlık süreci, seçilen araç ile ulaşılmak istenen sonuç birlikte değerlendirilir. Yetkinin kişisel, siyasi, mali veya kurumsal olarak yabancı bir amaç için kullanılması “yetki saptırması” oluşturabilir ve İYUK m. 2/1-a kapsamında maksat yönünden hukuka aykırılık nedeniyle iptale yol açabilir. Sebep işlemi doğuran fiilî ve hukuki olguyu, konu işlemin doğurduğu hukuki sonucu, maksat ise yetkinin yöneldiği nihai hukuki amacı açıklar. Mahkeme maksat denetiminde hukuka uygunluğu inceler; idarenin yerine geçerek daha yararlı seçeneği belirleyen yerindelik denetimi yapamaz.

İdari işlem; sürenin dolması, bozucu şartın gerçekleşmesi, konusunun ortadan kalkması veya muhatabın hukuki durumundaki değişiklik nedeniyle kendiliğinden sona erebilir. İdarenin ileriye etkili kaldırması ilga, işlemi yapıldığı tarihten itibaren sonuçlarıyla ortadan kaldırması geri almadır. Düzenleyici işlemler kazanılmış hakları ve hukuki güvenliği gözeterek ileriye yönelik değiştirilebilir veya kaldırılabilir. Hak doğuran bireysel işlemlerin geri alınması daha sıkı sınırlara tabidir; hukuka aykırı işlem kural olarak dava açma süresi içinde geri alınabilir, hile, gerçek dışı beyan veya açık hata gibi durumlarda süre sonrası koruma zayıflar. Mahkemenin iptal kararı işlemi kural olarak geçmişe etkili ortadan kaldırır. Her sona erme yolunda yetki, şekil, sebep, konu, amaç ve hukuki güvenlik ayrıca denetlenir.

İdarenin yaptığı her sözleşme idari sözleşme değildir. Nitelendirmede önce kanunun sözleşmeyi açıkça idari veya özel hukuk sözleşmesi sayıp saymadığı incelenir; Anayasanın 47. maddesi kamu yatırım ve hizmetlerinden hangilerinin özel hukuk sözleşmesiyle gördürüleceğinin kanunla belirlenmesine izin verir. Açık nitelendirme yoksa kamu tüzel kişisi tarafı, kamu hizmetinin yürütülmesine katılım ve özel hukukta olağan olmayan kamu gücü yetkileri ilişkinin bütünü içinde değerlendirilir. İdari sözleşmede idare kamu hizmetinin sürekliliği için denetim, yaptırım, tek taraflı uyarlama veya fesih yetkisi kullanabilir; bu yetkiler kanun, kamu yararı, ölçülülük ve sözleşmecinin mali dengesinin korunmasıyla sınırlıdır. İhale kararları gibi sözleşmeden ayrılabilen tek yanlı işlemler, menfaati ihlal edilenlerce iptal davasına konu olabilir. Sözleşmenin uygulanmasından taraflar arasında çıkan uyuşmazlık ise İYUK 2/1-c'deki ayrı idari dava türüdür; onu her durumda 'tam yargı davası' diye adlandırmak doğru değildir. Tahkim öngörülen imtiyazlar ve kanunen özel hukuka tabi sözleşmeler ayrıca ayrılır.

Devlet Memurları Kanunu, kamu görevlileri içinde memuru, genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getiren kişi olarak kurar. Bu tanım, yalnızca kadro adından ibaret değildir; memurluk, kapalı sayıdaki istihdam biçimleri içinde özel bir statüdür. Kanuna tabi kurumlar kamu hizmetini memur, sözleşmeli personel, işçi ve artık mülga olan geçici personel sistemi çevresindeki hükümler dışında yürütemez. Memur statüsünün omurgası sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleridir: görevler hizmetin niteliğine göre sınıflara ayrılır, memur sınıfı içinde yükselebilir, giriş ve ilerleme liyakate bağlanır. Bu statü aynı anda hem güvence hem yükümlülük doğurur. Memurun kanuni haller dışında görevine son verilememesi, aylık ve haklarının korunması, müracaat, şikayet, dava, izin ve emeklilik hakları bu güvence yönünü gösterir. Buna karşılık sadakat, tarafsızlık, kanuna uygun emir, mal bildirimi, gizliliğe uyma, ticaret ve hediye yasağı gibi ödevler memurluğun kamu gücüyle bağlantılı sorumluluk yönünü oluşturur.

İdarenin malvarlığındaki her eşya kamu malı değildir. Kamu malları, doğal nitelikleri veya kamu yararına tahsisleri nedeniyle kamu hukuku korumasına bağlı mallardır. Sahipsiz mallar klasik özel hukuk mülkiyetiyle değil devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunmalarıyla; orta malları halkın doğrudan ortak kullanımıyla; hizmet malları bir kamu hizmetine tahsis ve çoğu kez o hizmete uyarlanmış olmalarıyla tanınır. Bir kamu tüzel kişisinin gelir veya malvarlığı yönetimi amacıyla elinde tuttuğu özel mallar farklı rejimdedir. Tahsis sürdükçe kamu malları kural olarak devredilemez, haczedilemez ve kazandırıcı zamanaşımıyla edinilemez. Doğal-yapay, taşınır-taşınmaz ve kara-su-deniz sınıfları fiziksel ölçütlerdir; sahipsiz-orta-hizmet ayrımının alternatifi değildir.

İdarenin kusurlu sorumluluğu, kamu hizmetinin kötü işlemesi, geç işlemesi veya hiç işlememesi nedeniyle doğan özel ve gerçek zararın idare tarafından giderilmesidir. Hizmet kusuru çoğu kez belirli kamu görevlisinin kişisel kusurunu kanıtlamayı gerektirmeyen, hizmetin örgütlenmesi ve yürütülmesine ilişkin nesnel kusurdur. Tazmin için idareye bağlanabilir işlem veya eylem, zarar, hizmet kusuru ve uygun nedensellik bağı aranır. Görevlinin görevden ayrılabilen salt kişisel kusuru farklı bir sorumluluk alanı doğurabilir; görevle bağlantılı kusurda zarar görenin idareye başvurması ve idarenin koşulları varsa görevliye rücu etmesi esastır.

Kusursuz sorumluluk, idarenin mali sorumluluğunun kusurun kanıtlanmasına dayanmayan yönünü ifade eder. Bu yaklaşımın ortak zemini, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğunu belirten anayasal ilkedir. Değerlendirme, idari faaliyetin varlığı, ortaya çıkan zarar ve bu ikisi arasındaki bağlantı üzerinde yoğunlaşır; sorumluluğun kurulması için ayrıca kusur gösterilmesi aranmaz. Bununla birlikte her zararın kendiliğinden idareye yüklenmesi söz konusu değildir. Zararın idari işlem veya eylemle ilişkisinin kurulması gerekir. Tazmin istemi, işlemin yalnız hukuka uygunluğunu tartışmaktan farklı olarak zararın giderilmesini hedefler. Kusursuz sorumluluk değerlendirmesi, genel mali sorumluluk çerçevesinde faaliyet, zarar ve aralarındaki bağ üzerinde kurulur.

Kolluk ve kamu hizmeti, idarenin kamu yararı için örgütlenmiş iki görünümünü anlatır. Kaynak metin kamu hizmetini, bir kamu tüzel kişisi tarafından üstlenilen ve doğrudan ya da onun denetimi altındaki özel hukuk kişisi eliyle yürütülen kamu yararı amaçlı faaliyet olarak tanımlar. Hizmeti sunan organ, kamu yararı amacı ve hizmetten yararlanan kişiler kamu hizmetinin temel öğeleridir. Kamu hizmetleri idari, iktisadi, sosyal, bilimsel ve kültürel türlere ayrılır; yürütülüş biçimleri değişse de devamlılık, değişebilirlik, eşitlik, tarafsızlık, laiklik ve bazı hallerde bedelsizlik ilkeleriyle bağlıdır. Kolluk ise taşra teşkilatı içinde valinin ilde, kaymakamın ilçede genel ve özel kolluk kuvvet ve teşkilatının amiri olmasıyla görünür. Bu nedenle kolluk, kamu düzenini sağlayan idari yetki; kamu hizmeti ise toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılayan düzenli faaliyettir.

Kamulaştırma, devlet veya kamu tüzel kişisinin kamu yararının gerektirdiği durumda özel mülkiyetteki taşınmazı, kaynağı ya da irtifak hakkını gerçek karşılığını ödeyerek edinmesidir. Yeterli ödenek, yetkili kamu yararı kararı ve kanuni usul gerekir; tapulu taşınmazda önce satın alma usulü denenir, anlaşma olmazsa idare asliye hukuk mahkemesinden bedel tespiti ve tescil ister. İşlemin hukuka uygunluğu idari yargıda, bedel ve maddi hatalar adli yargıda incelenir. Devletleştirme ise belirli taşınmazı değil, kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsü kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerde gerçek karşılığı üzerinden bütün olarak kamuya geçirmeye yönelir.