Hâkim-Savcı Adli Yargı-Avukat İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, özel kişilerin yönetim ilişkilerini değil, kamu idaresinin kuruluşunu, işleyişini, faaliyetlerini ve denetlenmesini konu alan kamu hukuku dalıdır. İdare kavramı hem örgütü hem de bu örgütün yürüttüğü faaliyeti anlatır; bu nedenle idare hukukunda devletin organik yapısı ile kamu hizmeti üretme süreci birlikte düşünülür. İdarenin varlık sebebi kamu yararıdır ve idare bu amacı gerçekleştirmek için özel kişilerden farklı olarak kamu gücü ayrıcalıklarıyla donatılmıştır. Buna karşılık bu güç sınırsız değildir: idarenin kuruluşu, görevleri ve yetkileri önceden belirlenmiş kurallara bağlıdır. Kanunilik ilkesi, idarenin kanunun izin vermediği bir yönteme başvuramamasını ifade eder. İdare hukukunun kaynakları ve temel ilkeleri de bu çerçevede; cumhuriyetçilik, üniter devlet, insan haklarına saygı, demokratik devlet, laiklik, sosyal devlet, hukuk devleti, eşitlik ve kanunilik ekseninde şekillenir.

Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği içinde tek merkezden planlanması, belirlenmesi ve yürütülmesi esasına dayanır. Bu yapıda kararlar merkezdeki üst düzey yöneticiler tarafından alınır; taşradaki örgütler ise merkezi idarenin uzantısı olarak hizmetleri ülke geneline taşır. Merkezi idare iki bölümden oluşur: başkent teşkilatı ve taşra teşkilatı. Başkent teşkilatında Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcısı, bakanlıklar ve karar alma sürecine görüşleriyle yardımcı olan kuruluşlar bulunur. Taşra teşkilatı ise il ve ilçe idareleri başta olmak üzere merkezde planlanan hizmetlerin ülkenin değişik yerlerinde uygulanmasını sağlar. Merkezden yönetim, idarenin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinde ortak yönlendirmeyi güçlendirir; yetki genişliği ise merkezden yönetimin sakıncalarını azaltmak için bazı karar alma yetkilerinin merkez adına taşradaki görevlilerce kullanılmasına imkân verir.

Yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışında kurulan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu ilke, merkezi idarenin tek başına her yerel ve uzmanlık gerektiren ihtiyacı doğrudan karşılamasının güçlüğüne cevap verir. Yerinden yönetim iki ana görünüm taşır: yerel yönetimler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları. Yerel yönetimler il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulur; il özel idaresi, belediye ve köy bu gruptadır. Hizmet yerinden yönetiminde ise belli uzmanlık alanlarında faaliyet gösteren kamu kurumları bulunur. Üniversiteler, TRT, TÜBİTAK, TCDD, SGK ve genel müdürlükler bu tür kuruluşlara örnektir. Yerinden yönetim özerklik fikriyle bağlantılıdır; fakat idarenin bütünlüğü nedeniyle bu kuruluşlar merkezi idareden tamamen kopuk değildir.

Kamu iktisadi teşebbüsleri, idarenin ekonomik alanda kamu tüzel kişiliğiyle fakat ticari hayatın gereklerine yaklaşan bir çalışma biçimiyle görünmesidir. Bu yapı 233 sayılı KHK çerçevesinde iktisadi devlet teşekkülü ve kamu iktisadi kuruluşu ayrımına dayanır. İlkinde devlet sermayesiyle ticari esaslara göre faaliyet gösteren bir teşebbüs, ikincisinde ise tekel niteliği taşıyan mal veya hizmetleri kamu yararı amacıyla üreten ve pazarlayan bir kuruluş vardır. KİT’ler kuruluş ve teşkilatlanma yönünden idare hukukuna, piyasaya dönük işlemleri bakımından ise çoğu kez özel hukuk mantığına yaklaşır.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, belirli mesleklerin icrası veya belirli meslek unvanlarına sahip kişilerin profesyonel faaliyetlerini yürütebilmesi için bağlı oldukları kuruluşlardır. Bu kuruluşlar, hizmet yönünden yerinden yönetim yapısı içinde değerlendirilir; çünkü belirli bir yerel halk topluluğundan çok, belirli bir meslek alanına ilişkin kamu düzeni ve mesleki örgütlenme ihtiyacına yönelirler. Kaynak metin bu kuruluşlara Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği, TÜRMOB, Türkiye Barolar Birliği, Türk Eczacılar Birliği, Türk Tabipler Birliği ve Türk Noterler Birliğini örnek verir. Bu yapıların kamu kurumu niteliği, onları sıradan özel meslek derneklerinden ayırır. Meslek mensuplarının unvanlarını kullanmaları, faaliyetlerini düzenli biçimde yürütmeleri ve meslek alanının kurumsal çerçevesi bu kuruluşlar üzerinden kamu hukuku alanıyla bağlantı kurar.

Yetki, idari işlemin kim tarafından yapıldığıyla ilgili unsurdur. İdari işlem, idari makamların hukuki sonuç doğurmaya yönelik ve kamu gücü ayrıcalıklarına dayanan irade açıklaması olduğuna göre, bu iradeyi açıklayan makamın işlem yapmaya hukuken elverişli olması gerekir. Kaynak metin idari işlemin geçerli ve hukuka uygun biçimde yapılabilmesi için unsurlarında sakatlık bulunmaması gerektiğini belirtir; yetki unsuru bu denetimin ilk halkalarından biridir. İdari Yargılama Usulü Kanunu bakımından iptal davası, idari işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla da açılabilir. Bu nedenle yetki, yalnızca idari örgütte görev paylaşımı meselesi değildir; işlemin hukuki varlığını ve yargısal denetimde ayakta kalıp kalamayacağını etkileyen temel geçerlilik şartıdır ve kamu gücünün doğru makam eliyle kullanılmasını sağlar.

Şekil, idari işlemin hangi biçimde ortaya konulduğunu anlatan unsurdur. Bir idari işlem yalnızca idarenin içinden geçen bir düşünceyle doğmaz; hukuki sonuç yaratacak iradenin kanunun öngördüğü biçimde açıklanması gerekir. Bu nedenle şekil unsuru, işlemin nasıl yapıldığı sorusuna cevap verir. Kaynağını idari işlemin geçerlilik şartlarından alır ve yetki, sebep, konu, amaç gibi diğer unsurlarla birlikte değerlendirilir. İdari işlemin öğelerinden birinde sakatlık varsa işlem hukuka aykırı hale gelir; bu sakatlık iptal davasında ileri sürülebilen denetim sebeplerinden biridir. Şekil, usulle yakın görünse de aynı şey değildir. Şekil işlemin dış biçimiyle, usul ise işlemin hazırlanırken izlenen yollarla ilgilidir. Ayrıca işlemin ilgililere duyurulması da önem taşır: düzenleyici işlemler yayımlanarak, bireysel işlemler ise ilgililere tebliğ edilerek yürürlüğe girer. Böylece şekil, idarenin iradesini hukuken tanınabilir, denetlenebilir ve uygulanabilir hale getiren temel çerçeveyi oluşturur.

Sebep, idari işlemin yapılmasından önce var olan fiili ve hukuki olgularla ilgilidir. Bir idari işlem yalnızca idarenin iradesini açıklaması değildir; bu irade, belli bir olay veya hukuki dayanak üzerine kurulur. İdarenin öğrenciye disiplin cezası vermesi, memurun maaşından kesinti yapılması veya bir ruhsat hakkında karar alınması gibi işlemlerde, işlemi doğuran nedenin ne olduğu ayrıca sorgulanır. Sebep unsuru bu nedenle “idari işlem neden yapıldı?” sorusuna cevap verir. İptal davasında mahkeme işlemin yerinde olup olmadığını değil, hukuka uygun olup olmadığını denetler. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda iptal davası, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka aykırılık iddiasıyla açılabilen dava olarak anlatılır. Bu çerçevede sebepte sakatlık varsa, işlem görünüşte idari işlem olsa bile iptal yaptırımıyla karşılaşabilir.

Konu unsuru, idari işlemin içeriği ve doğurduğu hukuki sonuçla ilgilidir. Kaynak metin bu unsuru, idari işlemin kendisi ve işlemin doğurduğu hukuki sonuç nedir sorusunun açıklaması olarak tanımlar. İdari işlemde irade açıklaması tek başına yeterli değildir; bu açıklamanın hukuk düzeninde bir sonuç yaratması gerekir. Bir memurun atanması, disiplin cezası verilmesi, kamulaştırma kararı alınması veya ruhsat düzenlenmesi farklı konulara sahip işlemlerdir; her birinde ortaya çıkan hukuki sonuç değişir. Konu unsuru, işlemin neyi değiştirdiğini, hangi hak veya yükümlülüğü doğurduğunu ya da hangi hukuki statüyü kurduğunu gösterir. İptal davasında işlemin konu yönünden hukuka aykırılığı ileri sürülebildiği için konu, idari işlemin denetlenebilir ana unsurlarından biridir.

Maksat, idari işlemin hangi amaca yöneldiğini gösteren unsurdur. Kaynak, idari işlemleri yetki, şekil, usul, sebep, konu ve amaç unsurlarından oluşan hukuki irade açıklamaları olarak anlatır; İYUK bakımından iptal davası da yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka aykırılığa dayanır. Bu nedenle maksat, işlemin dış biçiminden çok idarenin işlemle ulaşmak istediği nihai hedefi ifade eder. İdarenin amacı ve varlık sebebi kamu yararı olduğundan, idari işlemde amaç da kamu yararı çizgisinden kopmamalıdır. Yetki işlemi kimin yaptığını, şekil ve usul nasıl hazırlandığını, sebep hangi fiili ve hukuki olgulara dayanıldığını, konu hangi sonucu doğurduğunu açıklar; maksat ise bütün bu yapının niçin kullanıldığını sorar.

İdari işlemler yürürlüğe girdikten sonra süresiz ve değişmez biçimde sonuç doğurmaz; çeşitli sebeplerle etkisini yitirir. Sona erme sebepleri idarenin iradesi dışındaki sebepler ve idarenin iradesine bağlı sebepler olarak iki ana gruba ayrılır. İdarenin iradesi dışında sona erme; mahkemece iptal, işlemin öngördüğü sürenin dolması, sona erdirici şartın gerçekleşmesi veya işlemin konusunu ya da muhatabını ortadan kaldıran maddi sebeplerle ortaya çıkar. İdarenin iradesine bağlı sona erme ise ilga ve geri alma biçiminde görülür. İlga, işlemin geleceğe yönelik kaldırılmasıdır; geri alma ise işlemin geçmişe etkili olarak ortadan kaldırılmasıdır. Bu ayrım, sona ermenin hangi andan itibaren sonuç doğurduğunu anlamak için belirleyicidir. Bu nedenle sona erme, işlemin yalnızca varlığını değil zamansal etkisini de açıklar.

İdari sözleşme, idarenin sıradan bir özel hukuk kişisi gibi değil, idare hukuku rejimi içinde taraf olduğu iki yanlı işlemdir. Sözleşmenin kurulması için idarenin iradesi tek başına yetmez; karşı tarafın da aynı hukuki sonucu kabul eden uygun irade açıklaması gerekir. Bir sözleşme kanun tarafından idari sözleşme sayılmışsa niteliği doğrudan belirlenmiş olur. Böyle açık bir nitelendirme yoksa en az bir tarafın kamu tüzel kişisi olması, sözleşmenin kamu hizmetinin yürütülmesiyle ilgili bulunması veya özel hukuku aşan hükümler içermesi aranır. Özel hukuku aşan hükümler, idareye denetleme, fiyat tarifesini veya çalışma saatlerini belirleme, yaptırım uygulama, tek taraflı fesih ya da tek taraflı değişiklik gibi özel hukukta olağan kabul edilmeyecek üstünlükler tanıyan kayıtlardır. Bu nedenle idari sözleşmeler idare hukukuna tabidir ve bunlardan doğan uyuşmazlıklar idari yargıda, taraflarca açılacak tam yargı davasıyla çözümlenir.

Devlet Memurları Kanunu, kamu görevlileri içinde memuru, genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getiren kişi olarak kurar. Bu tanım, yalnızca kadro adından ibaret değildir; memurluk, kapalı sayıdaki istihdam biçimleri içinde özel bir statüdür. Kanuna tabi kurumlar kamu hizmetini memur, sözleşmeli personel, işçi ve artık mülga olan geçici personel sistemi çevresindeki hükümler dışında yürütemez. Memur statüsünün omurgası sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleridir: görevler hizmetin niteliğine göre sınıflara ayrılır, memur sınıfı içinde yükselebilir, giriş ve ilerleme liyakate bağlanır. Bu statü aynı anda hem güvence hem yükümlülük doğurur. Memurun kanuni haller dışında görevine son verilememesi, aylık ve haklarının korunması, müracaat, şikayet, dava, izin ve emeklilik hakları bu güvence yönünü gösterir. Buna karşılık sadakat, tarafsızlık, kanuna uygun emir, mal bildirimi, gizliliğe uyma, ticaret ve hediye yasağı gibi ödevler memurluğun kamu gücüyle bağlantılı sorumluluk yönünü oluşturur.

Kamu malları, idare hukukunun konusu olan ve kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınır veya taşınmaz mallardır. Bir malın kamu malı sayılması için iki şart birlikte bulunmalıdır: mal bir kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde olmalı ve kamu yararına tahsis edilmelidir. Özel kişiye ait bir malın halkın kullanımına açılması onu kamu malı yapmaz; kamu tüzel kişisinin özel malları da kamunun ortak yararlanmasına ayrılmadıkça kamu malı sayılmaz. Kamu malları tahsis amaçlarına göre sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları; maddi içeriklerine göre kara, deniz, su ve hava kamu malları; oluşumlarına göre doğal ve yapay mallar; taşınırlıklarına göre taşınır ve taşınmaz kamu malları şeklinde sınıflandırılır.

İdarenin mali sorumluluğu, idari faaliyet nedeniyle doğan zararın idarenin mal varlığından giderilmesi yükümlülüğüdür. Kusurlu sorumluluk, bu genel çerçevede zararın idari faaliyetteki kusurla bağlantılandırıldığı sorumluluk alanını ifade eder. Anayasal temel, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olmasıdır. İncelemede yalnız zararın varlığı değil, zararın idarenin işlem veya eylemiyle ve faaliyetin kusurlu yürütülmesiyle ilişkisi önem kazanır. Tazmin talebi, işlemin iptalinden farklı olarak zarar görenin mal varlığındaki veya kişisel alanındaki kaybın giderilmesine yönelir. Kusurlu sorumluluk değerlendirmesi, genel mali sorumluluk ilkesi ile idari faaliyet, kusur ve zarar arasındaki bağ üzerinde kurulur.

Kusursuz sorumluluk, idarenin mali sorumluluğunun kusurun kanıtlanmasına dayanmayan yönünü ifade eder. Bu yaklaşımın ortak zemini, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğunu belirten anayasal ilkedir. Değerlendirme, idari faaliyetin varlığı, ortaya çıkan zarar ve bu ikisi arasındaki bağlantı üzerinde yoğunlaşır; sorumluluğun kurulması için ayrıca kusur gösterilmesi aranmaz. Bununla birlikte her zararın kendiliğinden idareye yüklenmesi söz konusu değildir. Zararın idari işlem veya eylemle ilişkisinin kurulması gerekir. Tazmin istemi, işlemin yalnız hukuka uygunluğunu tartışmaktan farklı olarak zararın giderilmesini hedefler. Kusursuz sorumluluk değerlendirmesi, genel mali sorumluluk çerçevesinde faaliyet, zarar ve aralarındaki bağ üzerinde kurulur.

Kolluk ve kamu hizmeti, idarenin kamu yararı için örgütlenmiş iki görünümünü anlatır. Kaynak metin kamu hizmetini, bir kamu tüzel kişisi tarafından üstlenilen ve doğrudan ya da onun denetimi altındaki özel hukuk kişisi eliyle yürütülen kamu yararı amaçlı faaliyet olarak tanımlar. Hizmeti sunan organ, kamu yararı amacı ve hizmetten yararlanan kişiler kamu hizmetinin temel öğeleridir. Kamu hizmetleri idari, iktisadi, sosyal, bilimsel ve kültürel türlere ayrılır; yürütülüş biçimleri değişse de devamlılık, değişebilirlik, eşitlik, tarafsızlık, laiklik ve bazı hallerde bedelsizlik ilkeleriyle bağlıdır. Kolluk ise taşra teşkilatı içinde valinin ilde, kaymakamın ilçede genel ve özel kolluk kuvvet ve teşkilatının amiri olmasıyla görünür. Bu nedenle kolluk, kamu düzenini sağlayan idari yetki; kamu hizmeti ise toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılayan düzenli faaliyettir.

Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği hallerde özel mülkiyetteki taşınmazların, kaynakların veya irtifak haklarının idare adına edinilmesini sağlayan kamu hukuku yoludur. Kanun, süreci yalnızca taşınmazın alınması olarak değil; kamu yararı kararını, bedelin hesaplanmasını, satın alma görüşmesini, mahkemece bedel tespiti ve tescili, dava hakkını, geri alma ve idareler arası devir işlemlerini birlikte düzenler. İdareler, yapmakla yükümlü oldukları kamu hizmetleri veya teşebbüsleri için gerekli taşınmazları bedellerini kural olarak nakden ve peşin ödeyerek kamulaştırabilir; yeterli ödenek sağlanmadan işleme başlanamaz. Tapulu taşınmazlarda satın alma usulünün öncelikle uygulanması esastır. Anlaşma olmazsa asliye hukuk mahkemesi bedeli tespit eder ve bedelin yatırılmasıyla idare adına tescile karar verir. Devletleştirme başlığı bu kaynakta ayrıca düzenlenmemiştir; bu nedenle açıklamanın ağırlığı kamulaştırmanın usul ve güvencelerindedir.