Hakim-Savcı Adli Yargı İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, kamu idaresinin kuruluşunu, kamu hizmeti ve kolluk gibi faaliyetlerini, kişilerle ilişkilerini ve yargısal denetimini düzenler. İdare kamu yararı için kamu gücü ayrıcalıkları kullanabilir; ancak yetki, şekil, sebep, konu ve maksat bakımından hukuka bağlıdır. Kanunilik, idarenin yetkisinin hukuki dayanağını gerektirir; kanunun tanıdığı takdir alanında idare kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun seçenek geliştirebilir. Anayasa, kanunlar, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, düzenleyici işlemler ve yargı içtihatları başlıca kaynaklardır. İdarenin her işlemi idare hukukuna ve her uyuşmazlığı idari yargıya tabi değildir: özel hukuk işlemleri ile kanunun adli yargıya bıraktığı alanlar ayrıca belirlenir. Uygulanacak hukuk ve görevli yargı, işlemin tarafına değil niteliğine ve kanuni düzenlemeye göre saptanır.

Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği içinde başkent ve taşra teşkilatı aracılığıyla yürütülmesidir. Anayasanın 123. maddesi idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu; 126. maddesi Türkiye'nin merkezi idare bakımından illere ve diğer kademeli bölümlere ayrılacağını, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayanacağını belirtir. Güncel başkent teşkilatında yürütme yetkisi Cumhurbaşkanına aittir; Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. Vali, 5442 sayılı Kanunun 9. maddesinde ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır. Kaymakam ise 27. maddede ilçede Cumhurbaşkanının idari yürütme vasıtası olarak düzenlenir; kanun ona ayrıca temsilci sıfatı vermez. 6552 sayılı Kanunla bütün bucaklar kaldırıldığı için güncel taşra şeması il ve ilçe üzerinden kurulmalı, bölge teşkilatları ise hizmet gereklerine göre ayrıca değerlendirilmelidir. Hiyerarşi aynı tüzel kişilik içindeki üst-alt ilişkidir; yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki idari vesayetle karıştırılmaz.

Yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışında kurulan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu ilke, merkezi idarenin tek elden yürüttüğü hizmetlerden farklı olarak yerel veya uzmanlaşmış ihtiyaçlara ayrı tüzel kişilikler üzerinden cevap verir. Kaynak metinde yerinden yönetim kuruluşları ikiye ayrılır: yerel yönetimler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları. Yerel yönetimler il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan, karar organları seçmenlerce oluşturulan kamu tüzel kişileridir. İl özel idaresi, belediye ve köy bu gruptadır. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları ise kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıdır. Bu yapı idarenin bütünlüğünü ortadan kaldırmaz; merkezi idarenin vesayet denetimi, ayrı tüzel kişiliklerle genel idari düzen arasında bağ kurar.

Kamu iktisadi teşebbüsü (KİT), 233 sayılı KHK'de iktisadi devlet teşekkülü (İDT) ile kamu iktisadi kuruluşunun (KİK) ortak adıdır. Her ikisinin de sermayesinin tamamı devlete aittir ve kamu tüzel kişiliği vardır. İDT ticari esaslara göre iktisadi faaliyette bulunur; KİK ise tekel niteliğindeki mal veya hizmetleri kamu yararı gözeterek üretip pazarlar ve gördüğü kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılır. KİT ile anonim şirket biçimindeki bağlı ortaklık birbirine karıştırılmamalıdır. Teşebbüsler saklı hükümler dışında özel hukuk hükümlerine göre çalışır; kuruluş, yönetim ve denetimlerinde ise kamu hukuku kuralları belirleyicidir. KİT'lerin dış denetimi Sayıştay tarafından yürütülür ve raporlar TBMM denetiminde kullanılır.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, Anayasa m. 135 uyarınca kanunla kurulan kamu tüzel kişileridir. Amaçları meslek mensuplarının ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyeti kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun gelişmesini ve meslek disiplini ile ahlakını sağlamaktır. Organları kendi üyelerince yargı gözetiminde gizli oyla seçilir; kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar. Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanlar için meslek kuruluşuna girme zorunluluğu aranmaz. Devlet bu kuruluşlar üzerinde kanunun belirlediği idari ve mali denetimi yürütür. Organların görevden uzaklaştırılması ise kural olarak mahkeme kararına, gecikmesinde sakınca bulunan hâllerde de kısa sürede hâkim onayına bağlıdır.

Yetki unsuru, idari işlemi hangi makamın, hangi konu ve coğrafi alan içinde, hangi zamanda yapabileceğini gösterir. Yetki kanundan doğar; varsayılamaz, kamu düzenindendir ve kural olarak bizzat kullanılmalıdır. Kişi, konu, yer ve zaman yönlerinden yetki ayrı ayrı denetlenir. Yetki devri ancak hukuki dayanakla mümkündür ve karar alma yetkisini devralan makama geçirir; imza devri ise karar yetkisini değil imzalama işlemini etkiler. Vekâlet, bir makamın geçici olarak yürütülmesidir. Anayasal anlamdaki yetki genişliği illerin idaresinde valiye tanınan ilkedir; genel bir üst memur serbestisi değildir. Yetkisiz işlem kural olarak iptal edilebilir; fonksiyon gaspı veya açık ve ağır yetki gaspı yokluk sonucunu gündeme getirebilir.

İdari işlemin şekil unsuru, işlemin kanunun öngördüğü biçimde yapılmasını ifade eder ve nasıl yapıldığına ilişkindir. Şekil unsuru geniş anlamda idari işlemin yapılış sürecinde uyulması gereken usul kuralları ile işlemin dışavurum şeklini kapsamakta, dar anlamda ise işlemin yazılı, sözlü veya zımni şekilde tesis edilmesini ifade etmektedir. Kural olarak idari işlemler yazılı olarak tesis edilmesi gerekir ancak ivedilik gerektiren durumlarda sözlü işlemlere de başvurulabilir. Şekil kurallarına aykırılık asli ve tali sakatlık olmak üzere ikiye ayrılır ve hukuki sonuçları farklıdır.

İdari işlemin sebep unsuru, idareyi işlemi tesis etmeye yönelten ve işlemden önce var olan hukuki veya fiilî olgulardır. Mevzuat sebebi açıkça sayabilir, belirsiz kavramlarla gösterebilir ya da özel bir sebep belirtmeyebilir; son durumda bile idare kamu yararı ve hizmet gerekleriyle bağlıdır. Yargısal denetimde sebebin gerçekten bulunup bulunmadığı, maddi olgunun doğru saptanıp saptanmadığı ve olgunun ilgili hukuk kuralı altında doğru nitelendirilip nitelendirilmediği incelenir. Kopya çekmeyen öğrenciye kopya gerekçesiyle ceza verilmesi sebebin maddi yokluğuna örnektir. 657 sayılı Kanun m. 94'teki kesintisiz ve mazeretsiz on günlük görevi terk bakımından hafta sonlarının süreyi kestiği bilgisi güncel Danıştay yaklaşımına aykırıdır: Danıştay 8. Daire E.2019/3579, K.2021/3527 sayılı kararında, koşulları gerçekleşen kesintisiz dönemde hafta sonlarının da hesaba katılması gerektiğini kabul etmiştir. Somut olayda yine görev terkine ilişkin günler, mazeret ve deliller ayrı ayrı belirlenmelidir.

İdari işlemin konu unsuru, işlemin hukuk düzeninde doğurduğu doğrudan sonuçtur: atama işleminde bir kişinin statüye alınması, kamulaştırmada mülkiyetin idareye geçmesi, disiplin işleminde belirli bir yaptırım uygulanması gibi. Sebep unsuru işlemi doğuran önceki hukuki veya fiilî nedeni, konu ise idarenin bu nedene bağladığı sonucu ifade eder. Konu mümkün, belirli ve hukuka uygun olmalı; idarenin kanuni yetki ve takdir alanını aşmamalıdır. Mevzuatta sonucun sözcüğü sözcüğüne yazılmamış olması tek başına hukuka aykırılık oluşturmaz; idarenin yasal dayanağı, takdir yetkisinin sınırları, kamu yararı ve genel hukuk ilkeleri birlikte incelenir. İmkânsız atama veya kanunda bulunmayan türde ceza konu sakatlığı doğurabilir; ölçüsüz yaptırım da konu ve amaç yönlerinden yargısal denetime konu olur.

Maksat, idari işlemle ulaşılmak istenen nihai amaçtır. Her idari işlem genel olarak kamu yararına yönelmeli; ayrıca yetki normu belirli bir özel amaç öngörüyorsa işlem bu amaca uygun kullanılmalıdır. Makamın kişisel husumet, siyasi çıkar, üçüncü kişiyi kayırma veya kanunun öngördüğünden başka bir sonucu elde etme amacıyla hareket etmesi yetki saptırması oluşturur. İdari işlemin kamu yararıyla yapıldığına ilişkin karine çürütülebilir; maksat çoğu zaman doğrudan beyanla değil işlemin hazırlığı, zamanlaması, eşit olmayan uygulama ve nesnel olay dizisinden çıkarılır. Mahkeme yerindelik denetimi yapmaz, fakat yetkinin kanuni amaç için kullanılıp kullanılmadığını hukuka uygunluk yönünden inceler.

İdari işlem mahkemece iptal, idarece geri alma veya kaldırma ya da süre, şart ve konunun ortadan kalkması gibi nedenlerle sona erebilir. İptal kararı kural olarak işlemi yapıldığı andan itibaren hukuk düzeninden çıkarır. Geri alma da geçmişe etkili sonuç doğurur ve esas olarak hukuka aykırı işlemler için kullanılır; hak doğuran bireysel işlemlerde hukuki güvenlik ve yerleşik içtihat sınırları gözetilir. Kaldırma geleceğe etkilidir. Süreli işlemin süresinin dolması, bozucu şartın gerçekleşmesi veya kişiye sıkı sıkıya bağlı işlemlerde kişinin ölümü kendiliğinden sona ermeye yol açabilir. Yetkide ve usulde paralellik, aksi düzenlenmedikçe sona erdirme işlemlerinde de temel ilkedir.

İdarenin yaptığı her sözleşme idari değildir. Kanun sözleşmenin rejimini açıkça belirlemişse bu niteleme esas alınır; aksi hâlde taraflardan birinin kamu tüzel kişisi olması yanında kamu hizmeti bağlantısı ve özel hukuku aşan hükümler ya da bütün olarak idare hukuku rejimi aranır. İmtiyaz ve bazı kamu hizmeti sözleşmeleri tipik idari sözleşmelerdir; 4735 kapsamındaki kamu ihale sözleşmeleri ise kural olarak özel hukuk sözleşmesidir, fakat ihale sürecindeki ayrılabilir idari işlemler iptal davasına konu olabilir. İdare kamu hizmetinin gerekleriyle denetim, yaptırım, tek yanlı değişiklik veya fesih yetkisi kullanabilir; karşı taraf mali dengenin korunmasını isteyebilir. Sözleşme uyuşmazlığı kural olarak idari yargıda tam yargı niteliğindedir; tahkim ve özel kanun hükümleri saklıdır.

Devlet memurluğu, kamu hizmetinin kim tarafından ve hangi hukuki rejim altında yürütüleceğini belirleyen statü merkezli bir sistemdir. Kanun, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürüleceğini düzenler; memur ise genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getiren kişidir. Bu statü, yalnızca görev verme tekniği değildir; sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleriyle birlikte hizmete girişi, ilerlemeyi, güvenceyi, hakları ve sorumlulukları kurar. Memur, Anayasa ve kanunlara sadakat, tarafsızlık, amire karşı sorumluluk, resmi bilgi ve araçları koruma gibi ödevlerle bağlıdır. Buna karşılık güvenlik, emeklilik, çekilme, müracaat, şikayet, dava açma, sendika ve izin haklarına sahiptir. Memurluğun sınırı özellikle yasaklar ve disiplin hükümlerinde görünür: siyasi parti üyeliği, grev, ticaret, hediye ve gizli bilgi açıklama yasakları kamu hizmetinin tarafsız ve güvenilir yürütülmesini korur.

Kamu malları, kamu yararıyla özel bir bağ kurduğu için özel hukuk mallarından farklı rejime tabi tutulan mallardır. Öğretide üç ana grup kullanılır: sahipsiz mallar, herkesin doğrudan yararlanmasına bırakılan orta malları ve bir kamu hizmetine özgülenip o hizmete uyarlanmış hizmet malları. Sahipsiz mallar özel mülkiyete konu değildir ve devletin hüküm ve tasarrufu altındadır; bu nedenle bütün kamu mallarını “bir kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde ve tahsis edilmiş” saymak doğru değildir. Tahsis özellikle orta ve hizmet mallarının kamu yararı bağını kurabilir; kaldırılması malın hukuki rejimini değiştirebilir. İdarenin kira geliri veya yatırım amacıyla elinde tuttuğu özel mallar ise kamu malı sınıfına kendiliğinden girmez.

İdarenin kusurlu sorumluluğu çoğunlukla hizmet kusuruna dayanır: kamu hizmetinin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi idareye atfedilebilir bir örgütlenme ve işleyiş aksaklığı oluşturabilir. Tazmin için yalnız hukuka aykırılık yetmez; gerçek ve kesin zarar, idari işlem veya eylem ve uygun illiyet bağı birlikte bulunmalıdır. İptal davası işlemin hukuka uygunluğunu, tam yargı davası ise ihlal edilen kişisel hakkın giderimini konu alır. Görevden ayrılabilen kişisel kusur doğrudan kamu görevlisinin özel hukuk sorumluluğunu gündeme getirebilir; görevle bağlantılı kusurda zarar gören kural olarak idareye yönelir ve idarenin personele rücu ilişkisi ayrıca değerlendirilir. Kusursuz sorumluluk ise risk ve kamu külfetleri karşısında eşitlik gibi ayrı ilkelere dayanır.

İdarenin kusursuz sorumluluğunda hizmet kusuru ispatlanmadan, idari faaliyet ile zarar arasındaki bağ ve hakkaniyet temeli üzerinden tazmin yükümlülüğü doğar. Risk ilkesi, tehlikeli faaliyet ve araçların olağan dışı zararlarını; mesleki risk, kamu görevlisinin görevi nedeniyle uğradığı bazı zararları kapsar. Kamu külfetleri karşısında eşitlik, hukuka uygun faaliyetin belirli kişiye özel ve olağan dışı yük yüklemesini denkleştirir. Sosyal risk, terör ve toplumsal olaylarda klasik nedensellik bağının kurulamadığı sınırlı alanda toplumsal dayanışmaya dayanır ve özel tazmin kanunlarıyla birlikte değerlendirilir. Zararın gerçek ve özel olması, illiyet ile mücbir sebep, zarar görenin veya üçüncü kişinin davranışı her olayda ayrıca incelenir.

Kamu hizmeti, kamu yararına yönelik bir ihtiyacın idare tarafından üstlenilerek doğrudan ya da idarenin gözetim ve denetimi altında yürütülmesidir. Süreklilik, değişen ihtiyaçlara uyarlanma ve eşitlik-tarafsızlık temel ilkeleridir; hizmetten ücret alınması ilkeye aykırı olmadığından bedelsizlik mutlak bir ilke değildir. İdari kolluk ise kamu düzeninin bozulmasını önlemek veya bozulan düzeni gidermek amacıyla izin, bildirim, emir, denetim ve gerekli sınırlama araçlarını kullanır. Genel kolluk ile belirli alanlardaki özel kolluk, yetkinin kanuni dayanağına göre ayrılır. İdari ve adli kolluk ayrımında personelin adı değil faaliyetin amacı ve evresi belirleyicidir: önleyici kamu düzeni faaliyeti idari, işlenmiş suçun araştırılması ve delil toplanması adli niteliktedir. Kolluk tedbiri açık kanuni yetkiye dayanmalı; Anayasa'nın 13. maddesi uyarınca meşru amaçla bağlantılı, gerekli ve ölçülü olmalı; yargı denetimine açık kalmalıdır.

Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği hallerde özel mülkiyetteki taşınmaz malların, kaynakların veya irtifak haklarının idare tarafından bedeli ödenerek edinilmesini düzenleyen kamu hukuku yoludur. Kamulaştırma Kanunu, işlemin gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar bakımından yürütüleceğini, bedelin hesaplanmasını, idare adına tescili, geri alma ve idareler arası devir gibi sonuçları kapsar. İdareler, yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmeti veya teşebbüs için gerekli taşınmazı kural olarak bedelini nakden ve peşin ödeyerek kamulaştırabilir; yeterli ödenek sağlanmadan işleme başlanamaz. Süreç kamu yararı kararı, hazırlık, tapu şerhi, öncelikli satın alma, anlaşma olmazsa mahkemede bedel tespiti ve tescil aşamalarından oluşur. Devletleştirme ise kamulaştırmadan farklı olarak kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsün bütün malvarlığı, hakları ve borçlarıyla kamuya geçirilmesi fikrine dayanır.