Hâkim-Savcı Adli Yargı İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, özel idarelerin değil kamu idaresinin kuruluşunu, faaliyetlerini, kişilerle ilişkisini ve denetlenmesini düzenleyen kamu hukuku dalıdır. Bu alanda idarenin varlık sebebi kamu yararıdır; idare, bu amacı gerçekleştirmek için kamu gücünden doğan üstünlük ve ayrıcalıklarla hareket eder, fakat bu güç kanunla sınırlıdır. İdarenin kuruluşu, görevleri ve yetkileri önceden belirlenmiş kurallara bağlıdır; idare kanunun izin vermediği bir çözüme başvuramaz. Kaynaklar anayasal hükümlerden kanunlara, düzenleyici işlemlere ve yargı kararlarına uzanır. İdare hukuku genç, tedvin edilmemiş ve içtihadi niteliği ağır basan bir alandır. İdare kamu gücü ayrıcalığıyla işlem, eylem veya sözleşme yaptığında ilişki idare hukukunun uygulama alanına girer; bundan doğan uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenir.

Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği içinde tek elden belirlenmesi, planlanması ve yürütülmesi esasına dayanır. Bu yapıda kararlar merkezde alınır; taşradaki birimler de aynı devlet tüzel kişiliğinin uzantısı olarak bu kararları uygular. Merkezi idare, başkent teşkilatı ve taşra teşkilatından oluşur. Başkentte Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlıklar ve yardımcı kuruluşlar bulunur; kamu hizmetlerinin genel planı burada şekillenir. Taşra teşkilatı ise il, ilçe, bucak ve bölgesel kuruluşlar üzerinden merkezin hizmetlerini ülkeye yayar. Vali ilde, kaymakam ilçede merkezi idarenin yürütme vasıtasıdır. Merkezden yönetim idarenin bütünlüğünü güçlendirir; yetki genişliği ise taşrada merkez adına karar alınmasını sağlayarak aşırı merkeziyetin sakıncalarını azaltır ve hizmetin sürekliliğini destekler.

Yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışında kurulan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu ilke, merkezi idarenin tek elden yürüttüğü hizmetlerden farklı olarak yerel veya uzmanlaşmış ihtiyaçlara ayrı tüzel kişilikler üzerinden cevap verir. Kaynak metinde yerinden yönetim kuruluşları ikiye ayrılır: yerel yönetimler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları. Yerel yönetimler il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan, karar organları seçmenlerce oluşturulan kamu tüzel kişileridir. İl özel idaresi, belediye ve köy bu gruptadır. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları ise kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıdır. Bu yapı idarenin bütünlüğünü ortadan kaldırmaz; merkezi idarenin vesayet denetimi, ayrı tüzel kişiliklerle genel idari düzen arasında bağ kurar.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT), 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile kurulmuş olan iktisadi nitelikte kamu kuruluşlarıdır. Bu teşebbüsler, iktisadi devlet teşekkülü ve kamu iktisadi kuruluşu olmak üzere iki farklı yapıdan meydana gelir. İktisadi devlet teşekkülü, sermayesinin tamamı devlete ait olup ticari esaslara göre faaliyet gösteren işletmeler iken kamu iktisadi kuruluşu ise tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üreten ve pazarlarken hizmet gören kuruluştur. Cumhurbaşkanı tarafından kurulan bu teşebbüsler, kamu tüzel kişiliğine sahip olmakla birlikte anonim şirket şeklinde de kurulabilir ve faaliyetleri bakımından özel hukuka, kuruluşları bakımından ise idare hukukuna tabidir.

Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları, Anayasa'nın 135. maddesi tarafından düzenlenmiş kamu tüzel kişilikleridir. Belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak ve mesleğin gelişimini sağlamak amacıyla kanunla kurulan bu kuruluşlar, kamu gücü ayrıcalıklarına sahiptir. Organları kendi üyeleri tarafından gizli oyla seçilir ve yargı gözetimi altında çalışırlar. Barolar, ticaret ve sanayi odaları, tabipler odası gibi meslek kuruluşları örnek olarak verilebilir. Bu kuruluşlar mesleki faaliyet alanlarına ilişkin düzenleme yetkisine sahip olmak ve meslek kurallarına uymayan üyelere karşı yaptırım uygulamak gibi önemli yetkiler taşırlar.

Yetki, idari işlemin kim tarafından yapılabileceğini belirleyen unsurdur. İdare hukukunda idare kamu gücü kullanabildiği için, bu gücü hangi makamın hangi konuda kullanacağı önceden kurallarla belirlenir. Kaynak metin idari işlemin hukuki sonuç doğurmaya yönelik kamu gücü ayrıcalığına dayanan irade açıklaması olduğunu belirtir; bu iradenin geçerli olabilmesi için işlemi yapan makamın yetkili olması gerekir. Yetki, idari işlemin öğeleri arasında şekil, usul, sebep, konu ve amaçla birlikte yer alır. İdari Yargılama Usulü Kanunu bakımından iptal davası, idari işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla da açılabilir. Bu nedenle yetki yalnızca örgüt içi görev paylaşımı değil, işlemin hukuka uygunluğunu ve yargısal denetimini belirleyen temel ölçüttür.

İdari işlemin şekil unsuru, işlemin kanunun öngördüğü biçimde yapılmasını ifade eder ve nasıl yapıldığına ilişkindir. Şekil unsuru geniş anlamda idari işlemin yapılış sürecinde uyulması gereken usul kuralları ile işlemin dışavurum şeklini kapsamakta, dar anlamda ise işlemin yazılı, sözlü veya zımni şekilde tesis edilmesini ifade etmektedir. Kural olarak idari işlemler yazılı olarak tesis edilmesi gerekir ancak ivedilik gerektiren durumlarda sözlü işlemlere de başvurulabilir. Şekil kurallarına aykırılık asli ve tali sakatlık olmak üzere ikiye ayrılır ve hukuki sonuçları farklıdır.

İdari işlemin sebep unsuru, idareyi o işlemi yapmaya sevk eden nedenleridir. Sebep unsuru hukuki veya fiili sebepler şeklinde ortaya çıkabilir ve idari işlemin tesisinden önce gelip işlemin dışında bulunur. Mevzuatta sebepler açıkça gösterildeği gibi belirsiz kavramlarla veya hiç belirtilmeden de bulunabilir. Sebep unsurundaki sakatlık, dayanılan sebebin mevcut olmaması veya sebebin hukuki nitelendirilmesinde hataya düşülmesi durumlarında söz konusu olur. Örneğin, kopya çekmemiş bir öğrenciye kopya çektiği gerekçesiyle verilen disiplin cezası sebep unsuru bakımından hukuka aykırı olur.

İdari işlemin konu unsuru, o işlemin hukuki sonucunu, yani idari işlemin hukuk aleminde ortaya çıkardığı değişikliği ifade eder. Konu unsuru, işlemin kendisi, işlemin içeriği ve hukuki sonucu ile ilgilidir. Konunun imkansız olması, mevzuata uygun olmaması, mevzuatta düzenlenmemiş olması veya ölçülülük ilkesine uygun olmaması gibi pek çok sebeple konu unsuru sakatlık gösterebilir. Örneğin, vefat etmiş bir kişinin memurluk atanması hukuk aleminde meydana gelmesi hiç mümkün olmadığından konu unsuru bakımından sakattır.

İdari işlemin maksat unsuru, işlemle erişilmek istenen nihai sonucu ifade eder ve bütün idari işlemlerin maksat unsuru kamu yararıdır. Kamu yararı amacı, idare hukuku sisteminin temel ilkelerinden biridir ve her idari işlemde bulunması zorunludur. Maksat unsuru bakımından sakatlık, işlemin kamu yararı dışında başka bir amaç gözetilerek yapılması halinde söz konusu olur. Bütün idari işlemlerin kamu yararı amacıyla yapıldığı karine olarak kabul edildiğinden, aksi iddiasını kanıtlama yükü iddianın sahibine aittir.

İdari işlemler, sonsuza kadar yürürlükte kalamaz ve çeşitli nedenlerle sona erer. İdari işlemlerin sona ermesi üç ana yolla gerçekleşir: mahkeme tarafından iptal edilmesi, işlemin kadük olması veya idarece yürürlükten kaldırılması. İptal, işlemin geriye yürür bir şekilde tüm hüküm ve sonuçlarıyla ortadan kaldırılmasıdır. Kadüsitesi, işlemin yargı yeri veya idare tarafından iptal edilmeden fiilen ortadan kalkmasıdır. İdarece yürürlükten kaldırılma ise geri alma veya kaldırma şeklinde olur; geri alma geçmişe yönelik, kaldırma ise geleceğe yönelik etkileri olan bir işlemdir.

İdari sözleşmeler, idarenin iki yanlı idari işlem alanını oluşturur. Tek yanlı idari işlemde hukuki sonuç yalnız idarenin iradesiyle doğarken, idari sözleşmede idarenin iradesi karşı tarafça kabul edilmeden sözleşme kurulmaz. Buna rağmen bu sözleşmeler sıradan özel hukuk sözleşmeleri gibi değerlendirilmez; idare hukukuna tabi olmaları ve uyuşmazlıklarının idari yargıda görülmesi onları ayırt eder. Bir sözleşme kanunla idari sözleşme sayılmışsa ayrıca ölçüt aranmadan idari nitelik kazanır. Kanunda böyle bir niteleme yoksa taraflardan en az birinin kamu tüzel kişisi olması gerekir; ayrıca sözleşme kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin olmalı veya özel hukuku aşan hükümler içermelidir. Özel hukuku aşan hükümler, idareye denetleme, fiyat tarifesi belirleme, çalışma saatlerini saptama, tek taraflı yaptırım uygulama, sözleşmeyi tek taraflı feshetme ya da değiştirme gibi özel hukuk taraflarının normalde serbestçe kabul etmeyeceği kamu gücü ayrıcalıkları tanır. Bu nedenle idari sözleşme, karşılıklı iradeye dayansa da kamu hizmeti ve kamu gücü mantığı içinde anlaşılmalıdır.

Devlet memurluğu, kamu hizmetinin kim tarafından ve hangi hukuki rejim altında yürütüleceğini belirleyen statü merkezli bir sistemdir. Kanun, kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürüleceğini düzenler; memur ise genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getiren kişidir. Bu statü, yalnızca görev verme tekniği değildir; sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleriyle birlikte hizmete girişi, ilerlemeyi, güvenceyi, hakları ve sorumlulukları kurar. Memur, Anayasa ve kanunlara sadakat, tarafsızlık, amire karşı sorumluluk, resmi bilgi ve araçları koruma gibi ödevlerle bağlıdır. Buna karşılık güvenlik, emeklilik, çekilme, müracaat, şikayet, dava açma, sendika ve izin haklarına sahiptir. Memurluğun sınırı özellikle yasaklar ve disiplin hükümlerinde görünür: siyasi parti üyeliği, grev, ticaret, hediye ve gizli bilgi açıklama yasakları kamu hizmetinin tarafsız ve güvenilir yürütülmesini korur.

Kamu malları, idarenin üstlendiği kamu hizmetlerini yürütebilmesi için sahip olduğu taşınır ve taşınmaz mal varlığı içinde kamu hukukuna tabi olan mallardır. Kaynak metne göre bir malın kamu malı sayılabilmesi için iki şart birlikte bulunmalıdır: mal bir kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde olmalı ve kamu yararına tahsis edilmiş bulunmalıdır. Kamuya ait her mal kamu malı değildir; idarenin özel malları üzerinde özel hukuk hükümlerine göre tasarruf edilir ve bunlardan kamunun ortak yararlanması söz konusu olmaz. Kamu malları tahsis amacına göre sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları; maddi içeriğine göre kara, deniz, su ve hava malları; oluşumuna göre doğal ve yapay mallar; taşınabilirliğine göre taşınır ve taşınmaz mallar biçiminde sınıflandırılır.

Kusurlu sorumluluk, idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararları giderme yükümlülüğünün kusur temelli görünümüdür. Kaynak metin mali sorumluluğu, bir kişinin diğerine verdiği zararın zarar verenin mal varlığından karşılanması olarak açıklar ve temel düşünceyi herkesin sebep olduğu zararı gidermek zorunda olması şeklinde kurar. İdare de kamu gücü kullanan bir örgüt olarak bu ilkenin dışına çıkmaz. Anayasa'nın kaynakta aktarılan hükmüne göre idare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür. Kusurlu sorumlulukta zarar, idarenin hukuka aykırı işlem veya eylemi, hizmetin kötü, geç ya da gereği gibi yürütülmemesi gibi idareye yüklenebilen bir aksaklıkla ilişkilendirilir. Bu sorumluluk idarenin denetlenmesi ve tam yargı davası yoluyla zararların karşılanması fikriyle bağlantılıdır.

Kusursuz sorumluluk, idarenin mali sorumluluğunu yalnızca hizmet kusuruna bağlamayan tamamlayıcı bir sorumluluk anlayışıdır. İdare hukuku kaynağında idari sorumluluk, kamu gücü ayrıcalıkları ve yükümlülükleriyle yürütülen eylem, işlem ve sözleşmelerden doğan sorumluluk olarak açıklanır; ayrıca idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü olduğu belirtilir. Bu çerçevede kusursuz sorumluluk, zararın idari faaliyet alanında doğduğu durumlarda, zarar gören kişiye yalnızca idarenin yanlışını ispat ettirme fikrinden uzaklaşır. Temel düşünce, kamu yararı için yürütülen faaliyetin bazı kişilere özel ve katlanılması ağır bir zarar yüklememesi gerektiğidir. Böylece idarenin kamu hizmeti, kamu malı, kolluk veya idari işlem gibi araçlarla toplumsal yarar üretirken ortaya çıkardığı zararlı sonuç, hukuki denetim dışında bırakılmaz; zarar ile idari faaliyet arasındaki bağ kurulduğunda tazmin gündeme gelir.

Kolluk ve kamu hizmeti, idarenin kamu yararı amacıyla toplumsal hayata müdahale ettiği iki temel faaliyet görünümüdür. Kamu hizmeti, bir kamu tüzel kişisi tarafından üstlenilen, doğrudan idare veya idarenin görevlendirdiği ve denetlediği özel hukuk kişisi tarafından yürütülen kamu yararına yönelik faaliyettir. Kaynak metin kamu hizmetinin organik öğesini hizmeti sunan kişi, maddi öğesini kamu yararı, üçüncü öğesini de hizmetten yararlanan kişiler üzerinden açıklar. Kamu hizmetleri idari, iktisadi, sosyal, bilimsel ve kültürel nitelikte olabilir; yürütülüş biçimi değişse de devamlılık, değişebilirlik ve eşitlik gibi ilkelerle düşünülür. Kolluk ise idarenin kamu düzenini korumaya dönük müdahale alanını ifade eder. Bu iki faaliyet birbirinden ayrıdır: kamu hizmeti ihtiyaç giderir, kolluk düzeni korur; fakat ikisi de idarenin kanunilik ve kamu yararı sınırları içinde hareket etmesini gerektirir.

Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği hallerde özel mülkiyetteki taşınmaz malların, kaynakların veya irtifak haklarının idare tarafından bedeli ödenerek edinilmesini düzenleyen kamu hukuku yoludur. Kamulaştırma Kanunu, işlemin gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar bakımından yürütüleceğini, bedelin hesaplanmasını, idare adına tescili, geri alma ve idareler arası devir gibi sonuçları kapsar. İdareler, yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmeti veya teşebbüs için gerekli taşınmazı kural olarak bedelini nakden ve peşin ödeyerek kamulaştırabilir; yeterli ödenek sağlanmadan işleme başlanamaz. Süreç kamu yararı kararı, hazırlık, tapu şerhi, öncelikli satın alma, anlaşma olmazsa mahkemede bedel tespiti ve tescil aşamalarından oluşur. Devletleştirme ise kamulaştırmadan farklı olarak kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsün bütün malvarlığı, hakları ve borçlarıyla kamuya geçirilmesi fikrine dayanır.