Hâkim-Savcı İdare Hukuku İdari Sözleşmeler Konu Anlatımı

İdarenin sözleşmeleri, idarenin hukuki faaliyetlerinin tek taraflı işlemlerden ibaret olmadığını gösteren temel alandır.

İdari işlem türleri içinde tek yanlı idari işlemler idari kararlar ve düzenleyici işlemler olarak ortaya çıkar; iki yanlı idari işlemler ise idari sözleşmeler olarak adlandırılır.

Bir sözleşmenin kurulması için birden fazla tarafın belirli bir hukuki sonucu doğurmak amacıyla karşılıklı ve birbirine uygun irade açıklamaları gerekir.

İdare hukukunda da yapı aynıdır: idare ile ilgili özel kişi, belirli bir hukuki sonuç için karşılıklı ve uyumlu irade açıklar.

Bu yüzden idari sözleşme, kuruluş bakımından özel hukuk sözleşmesine benzer; fakat tabi olduğu hukuk rejimi bakımından ondan ayrılır.

Tek taraflı idari işlemde ilgilinin rızası aranmazken, idari sözleşmede idarenin iradesi karşı tarafça kabul edilmelidir.

Ancak bu kabul, sözleşmeyi kendiliğinden özel hukuk alanına taşımaz; sözleşmenin konusu, tarafı ve içerdiği kamu gücü ayrıcalıkları onun idari niteliğini belirler.

İdarenin yaptığı her sözleşme idari sözleşme değildir.

Kaynak metnin özellikle vurguladığı ilk ayrım, idarenin özel hukuk sözleşmeleri ile idarenin idare hukuku sözleşmeleri arasındadır.

İdarenin özel hukuk sözleşmelerinde taraflardan biri idare olsa bile idare, karşı taraf karşısında kamu üstün gücüyle hareket etmez; sıradan bir özel hukuk kişisi gibi sözleşmeye taraf olur.

Bu sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir.

Kamu ihale sözleşmeleri, su, elektrik, doğal gaz ve telefon abonman sözleşmeleri, belirli kanunlara göre yapılan yap-işlet-devret ve yap-işlet sözleşmeleri, idarenin taraf olduğu alım satım, kira, bayilik, vedia, hizmet, yolcu taşıma, burs ve kredi sözleşmeleri ile bazı kamu-özel işbirliği sözleşmeleri bu çerçevede özel hukuk sözleşmeleri olarak gösterilir.

Buradaki ayırt edici nokta, sözleşmenin tarafında idarenin bulunmasının tek başına yeterli olmamasıdır.

İdarenin taraf olması sadece başlangıç bilgisidir; hukuki rejimi belirleyen şey, idarenin o sözleşmede kamu gücü üstünlüğüyle hareket edip etmediği ve uyuşmazlığın hangi yargı kolunda çözüleceğidir.

İdari sözleşmenin tanımında iki ana yol vardır.

Bir sözleşme kanunla doğrudan idari sözleşme olarak nitelendirilmişse artık o sözleşme idari sözleşmedir.

Kanunun açık nitelemesi yoksa ölçütler birlikte değerlendirilir: taraflardan en az biri kamu tüzel kişisi olmalı, sözleşme kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin bulunmalı veya özel hukuku aşan hükümler taşımalıdır.

Kamu hizmeti bağlantısı, sözleşmenin idarenin üstlendiği bir hizmetin yürütülmesiyle ilgili olmasını anlatır.

Özel hukuku aşan hükümler ise sözleşmenin içeriğinde idare hukukuna özgü üstünlüklerin görülmesidir.

Örneğin idareye sözleşmeci özel kişiyi denetleme yetkisi verilmesi, özel kişinin uygulayacağı fiyat tarifesini veya çalışma saatlerini belirleme imkanı tanınması, idareye tek taraflı yaptırım uygulama, sözleşmeyi tek taraflı feshetme ya da değiştirme yetkisi verilmesi bu niteliktedir.

Aynı şekilde borcun zorla icrası, bazı vergi muafiyetleri veya eşitlik ilkesine aykırı ayrıcalıklar da özel hukuk ilişkilerinde olağan kabul edilmeyen hükümler olarak idari niteliğe işaret eder.

Bu ölçütler idari sözleşmenin neden kendine özgü olduğunu açıklar.

İdari sözleşmede taraflar karşılıklı irade açıklasa da idare çoğu zaman kamu hizmetinin devamlılığı, düzeni ve kamu yararı nedeniyle daha güçlü konumdadır.

Özel hukuk sözleşmesinde taraflar kural olarak eşit kabul edilirken, idari sözleşmede idarenin denetleme, yönlendirme veya bazı durumlarda tek taraflı müdahale etme imkanları bulunabilir.

Bu durum sözleşmeyi keyfi hale getirmez; çünkü idari sözleşme idare hukukuna tabidir ve bundan doğan uyuşmazlıklar idari yargıda görülür.

Böylece kamu gücü ayrıcalıkları, yargısal denetimden bağımsız bir alan oluşturmaz; tam tersine idare hukukunun kuralları içinde anlam kazanır.

İdari sözleşmelerin klasik türleri, kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesi veya kamu gücü ayrıcalığı taşıyan mali ilişkiler çevresinde şekillenir.

İmtiyaz sözleşmesi, bir kamu hizmetinin, hizmetten yararlananlardan alınacak ücret karşılığında ve özel hukuk kişisinin kendi kar ve zararına kurulup işletilmesini konu alır.

Bu ilişkide imtiyazı veren kamu tüzel kişisi, hizmeti işletme işini üstlenen kişi ise imtiyaz sahibi veya imtiyazcıdır.

Sözleşme uzun süreli olabilir ve süre sonunda tesisler ile taşınır ve taşınmaz mallar bedelsiz olarak ilgili kamu tüzel kişisine devredilir.

İltizam sözleşmesinde kamu hizmeti önceden kararlaştırılmış bir bedel karşılığında, karı ve zararı özel kişiye ait olmak üzere yürütülür.

Kamu istikraz sözleşmeleri ise devletin veya başka bir kamu tüzel kişisinin özel kişilerden ödünç para almasına dayanır; bu sözleşmelerin konusu olan tahvil ve bono gibi senetlerde haczedilememe veya bazı durumlarda para yerine geçme gibi kamu gücü ayrıcalıkları bulunabilir.

Madenlerin ve doğal kaynakların işletilmesine ilişkin düzenleme, idari sözleşme mantığını tek yanlı idari işlemden ayırmak bakımından öğreticidir.

Kaynak metne göre madenler ve doğal kaynaklar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır; arama ve işletme hakkı devlete aittir.

Bu hakkın özel kişilere bırakılması eskiden sözleşme yoluyla yapılabiliyor ve idari sözleşme sayılıyordu.

Buna karşılık Maden Kanunu sonrasında madenlerin, petrol ve petrol dışındaki yer altı ve yer üstü servetlerinin işletilme hakkı tek yanlı idari işlem olan ruhsatla verilmektedir.

Kaplıcalar gibi kamu hizmeti biçiminde işletilen alanlarda ise idari sözleşme yöntemi uygulanabilmektedir.

Bu ayrım, aynı ekonomik alanda bile kullanılan hukuki aracın farklı olabileceğini gösterir: bazı durumlarda karşılıklı sözleşme, bazı durumlarda tek yanlı ruhsat söz konusudur.

Klasik türler arasında idari hizmet sözleşmeleri ve orman işletme sözleşmeleri de yer alır.

İdari hizmet sözleşmesi, işçi niteliği taşımayan kamu görevlileri ile idare arasında, Devlet Memurları Kanunu veya özel bir yasaya dayanılarak ve belli bir kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla yapılan sözleşmedir.

Orman işletme sözleşmeleri bakımından ise kaynak metin tarihsel bir sınırlama kurar: 1982 Anayasası'ndan önce ormanlar özel kişilerle devlet arasında imzalanan sözleşmelerle işletilebiliyordu; ancak Anayasa'nın 169. maddesiyle devlet ormanlarının devlet tarafından işletileceği, özel kişilerle orman işletme sözleşmesi yapılamayacağı kabul edilmiştir.

Eskiden imzalanmış sözleşmelerin süreleri dolana kadar geçerli olması, idari sözleşmelerde geçiş dönemi etkilerinin de önem taşıyabileceğini gösterir.

Kaynak metin idari sözleşmelerin yeni türlerini de ayrı bir çerçevede ele alır.

Elektrik hizmetindeki görevlendirme sözleşmeleri, elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticaretiyle ilgili görevlendirmeleri konu alır.

Otoyollarla ilgili görevlendirme sözleşmeleri otoyolların yapımı, bakımı ve işletilmesine ilişkindir.

Telekomünikasyon alanındaki görev ve görevlendirme sözleşmelerinde posta hizmetlerinin ve bu hizmetler için gerekli altyapı tesis ve hizmetlerinin yürütülmesi bakımından PTT ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu arasında imzalanan görev sözleşmesi idari sözleşme olarak belirtilir.

Kamu-özel ortaklığı sözleşmesi ise bir kamu tüzel kişisi ile özel hukuk kişisi arasında yapılan uzun süreli bir sözleşmedir; özel hukuk kişisi kamu hizmeti için gerekli tesisin inşasını, bakımını, onarımını ve hizmete elverişli halde bulundurulmasını üstlenir, kamu tüzel kişisi de karşılığında her yıl belirli bir miktar para ödeme borcu altına girer.

İsimsiz veya atipik idari sözleşmeler, idarenin yalnız önceden adlandırılmış sözleşme tipleriyle sınırlı olmadığını gösterir.

İdare, bilinen türlerin dışında da idari sözleşme şartlarını taşıyan sözleşmeler yapabilir.

Önemli olan sözleşmenin adı değil, idari sözleşme ölçütlerini taşıyıp taşımadığıdır.

İşletme hakkı sözleşmeleri bu gruba örnek olarak verilir.

Bu yaklaşım, idare hukukunda şekli isimlendirmeden çok hukuki içeriğin önemini ortaya koyar.

Bir sözleşmeye farklı bir ad verilmiş olması, taraflardan birinin kamu tüzel kişisi olduğu, kamu hizmetiyle bağlantı kurulduğu veya özel hukuku aşan hükümler bulunduğu gerçeğini ortadan kaldırmaz.

İdari sözleşmelerin biçimi bakımından şartname ve anlaşma ayrımı önemlidir.

Kamu İhale Kanunu'na tabi idari sözleşmeler yazılı yapılmalıdır.

Şartname, sözleşmenin yapılmasında ve uygulanmasında uyulacak şartları belirleyen belgedir.

İdari şartnameler sözleşme yapmak isteyenlere yönelik talimatları, teknik şartnameler ise yaptırılacak işin projesini içerir.

Şartnameler idare tarafından tek yanlı hazırlanır; sözleşmeci bunları pazarlıkla kurmaz, bütünüyle kabul eder veya reddeder.

Şartnamelerde sözleşmenin yapılma sürecine ilişkin hükümler daima tek yanlı ve genel düzenleyici işlem niteliğindedir.

Sözleşmenin uygulanmasına ilişkin hükümler ise sözleşme imzalanıncaya kadar düzenleyici işlem niteliğinde iken imzadan sonra akdi nitelik kazanır.