HMGS İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, özel kişi veya özel kuruluş yönetimini değil, kamu idaresinin kuruluşunu, faaliyetlerini, kişilerle ilişkilerini ve denetimini inceleyen kamu hukuku dalıdır. Bu alandaki idare, yasama ve yargının dışında, yürütme içinde yer alan kamu idaresidir; Cumhurbaşkanıyla yakın ilişkisi bulunsa da idare, yürütmenin tamamına eşit değildir. İdarenin varlık nedeni kamu yararıdır ve bu amacı gerçekleştirmek için kamu gücü ayrıcalıklarından yararlanır. Buna karşılık idare, kanunun izin vermediği çözüme başvuramaz; kuruluşu, görevleri ve yetkileri önceden belirlenmiş kurallara bağlıdır. İdare hukukunun ayırt edici yönleri kamu yararı merkezli olması, genç ve tedvin edilmemiş bir alan sayılması, içtihatlarla gelişmesi, statüsel karakter taşıması ve uyuşmazlıklarının idari yargıda çözülmesidir. Temel ilkeler arasında cumhuriyetçilik, üniter devlet, insan haklarına saygı, demokratik, laik, sosyal ve hukuk devleti, eşitlik, kanunilik, idarenin bütünlüğü, merkezden yönetim ve yerinden yönetim yer alır.

Merkezden yönetim, kamu hizmetlerine ilişkin temel kararların devlet tüzel kişiliği içinde merkez ve ona hiyerarşik bağlı taşra örgütü eliyle yürütülmesidir. Başkent teşkilatında Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanlığı idari birimleri, bakanlıklar ve ilgili yardımcı-danışma yapıları bulunur. Taşra teşkilatının temel kademeleri il ve ilçedir; ihtiyaç hâlinde birden çok ili kapsayan bölge kuruluşları kurulabilir. Bucaklar 2014'te kaldırılmıştır. İlde vali Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme aracıdır; ilçede kaymakam genel idarenin başı ve Cumhurbaşkanının idari yürütme aracıdır, fakat vali gibi “temsilci” olarak nitelenmez. Yetki genişliği Anayasa gereği il idaresinin ilkesidir ve valinin merkez adına belirli kararları yerinde almasını sağlar; yerinden yönetim veya yetki devri değildir.

Yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişileri eliyle yürütülmesidir. Bu ilke, idarenin bütünlüğünü ortadan kaldırmaz; yalnızca hizmetin ya yerel ortak ihtiyaçlara daha yakın organlarca ya da belirli uzmanlık alanlarına ayrılmış kuruluşlarca görülmesini sağlar. Kaynak çerçevesinde yerinden yönetim iki ana gruba ayrılır: mahalli idareler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları. Mahalli idareler il özel idaresi, belediye ve köydür; karar organlarının seçmenlerce oluşturulması ve mahalli müşterek ihtiyaçlara yönelmeleri ayırt edici özelliktir. Hizmet yönünden yerinden yönetimde ise üniversite, TRT, TÜBİTAK, SGK veya karayolları gibi belirli hizmet alanlarında uzmanlaşmış kamu kurumları ile meslek kuruluşları öne çıkar. Sınavda en önemli ayrım, il ve ilçe idaresinin merkezi idarenin taşrası; il özel idaresi, belediye ve köyün yerinden yönetim olmasıdır.

233 sayılı KHK'de kamu iktisadi teşebbüsü, iktisadi devlet teşekkülü ile kamu iktisadi kuruluşunun ortak üst kavramıdır. İktisadi devlet teşekkülü sermayesinin tamamı devlete ait olup iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek; kamu iktisadi kuruluşu ise sermayesinin tamamı devlete ait olup tekel niteliğindeki temel mal veya hizmeti kamu yararı gözeterek üretip pazarlamak üzere kurulur. KİT'ler ayrı tüzel kişiliğe, belirli özerkliğe ve kamu sermayesine sahiptir; ne bakanlığın sıradan hiyerarşik birimi ne de olağan özel şirkettir. Teşebbüs, müessese, bağlı ortaklık ve iştirak aynı kavram değildir. Personelin tamamı otomatik olarak 657'ye tabi memur sayılmaz; görev ve kadroya göre 399 sayılı KHK kapsamındaki memur, sözleşmeli personel veya işçi rejimi gündeme gelebilir. Kuruluş kanunu ve güncel statü somut olayda ayrıca kontrol edilir.

Anayasa m. 135'e göre kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları kanunla kurulan, kamu tüzel kişiliğine sahip yapılardır. Amaçları meslek mensuplarının ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyeti kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun gelişmesini ve meslek disiplinini sağlamaktır. Organları üyelerce yargı gözetiminde gizli oyla seçilir; siyasi partiler aday gösteremez. Üyelik zorunluluğu sınırsız değildir: kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşuna girme zorunluluğu aranmaz. Kuruluşlar amaçları dışında faaliyet gösteremez; idari ve mali denetimleri kanunla düzenlenir. Sorumlu organların görevine son verme mahkeme kararına; acil hâlde kuruluşun faaliyetten menedilmesi ise yirmi dört ve kırk sekiz saatlik yargısal kontrole tabidir.

Yetki unsuru, idari işlemi hangi kişi, kurul veya makamın, hangi konu, yer ve zaman sınırları içinde kurabileceğini belirler. İşlemi yapanın görev alanı dışına çıkması yetki sakatlığıdır; şekil veya hazırlık süreci eksikliğiyle karıştırılmaz. İYUK m. 2 iptal davasında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka aykırılığı denetler. Yetki kuralları kamu düzenindendir; kural olarak açık kanuni dayanak olmadan devredilemez, genişletici yorumlanamaz ve sonradan verilen onayla kendiliğinden iyileşmez. Olağan yetki sakatlığı işlemi iptal edilebilir kılar. Yasama veya yargı alanına el atılması (fonksiyon gaspı), idare adına irade açıklamaya bütünüyle yabancı bir kişinin işlem kurması (yetki gaspı) ya da hukuken tanınabilir bir iradenin hiç oluşmaması gibi ağır ve açık durumlarda yokluk gündeme gelebilir. Sınavda önce işlemi yapan makam, sonra konu, yer ve zaman sınırı, ardından sakatlığın olağan mı ağır ve açık mı olduğu belirlenmelidir.

İYUK m. 2 idari işlemi yetki, şekil, sebep, konu ve maksat olmak üzere beş unsurla denetler; usul, şekil unsurunun hazırlanış sürecine ilişkin yönüdür. Yazılılık genel kuraldır, fakat kanun veya hizmetin niteliği sözlü, işaretle ya da zımni işlem doğurabilir. İmza, gerekçe, teklif, görüş, savunma, toplantı ve karar yeter sayısı gibi kurallar işlemin türüne göre aranır. Asli şekil-usul eksikliği sonucu etkileyebilecek nitelikteyse iptal sebebi olur; etkisiz tali eksiklik her zaman iptale yol açmaz. Tebliğ bireysel işlemin ilgiliye karşı uygulanması ve dava süresinin başlaması, ilan ise düzenleyici işlemin duyurulması bakımından önemlidir. Bildirim eksikliği çoğu kez işlemin varlığından çok ilgiliye karşı sonuçlarını etkiler.

Sebep unsuru, idari işlemin yapılmasından önce mevcut olan fiili veya hukuki olguları ifade eder. İdarenin neden işlem yaptığı sorusunun cevabı bu unsurda aranır; bu nedenle sebep, işlemin gerekçesiyle yakın görünse de ondan daha temel bir dayanak alanıdır. Kaynak metin, idari işlemin geçerli olabilmesi için unsurlarında sakatlık bulunmaması gerektiğini ve İYUK m.2 kapsamında sebep yönünden hukuka aykırılığın iptal davasına konu olabileceğini belirtir. Sebep yoksa, gerçeğe aykırıysa veya var olan olay kanunun aradığı hukuki nitelikte değilse işlem sakatlanır. Sınavlarda en yaygın hata, sebebi amaçla karıştırmaktır: sebep işlemden önceki nesnel olgudur; amaç ise işlemi yapan kişinin yöneldiği nihai kamu yararı düşüncesidir. Bu çerçeve, olay sorularında delil yokluğu ile yanlış hukuki nitelendirmeyi ayırmayı ve idarenin takdir yetkisinin gerçek dayanak gerektirdiğini görmeyi sağlar.

Konu unsuru, idari işlemin içeriğini ve hukuk düzeninde doğurduğu sonucu ifade eder. Kaynak metnin cümlesiyle bu unsur, idari işlemin doğurduğu hukuki sonuç nedir sorusunun cevabıdır. Bir atama işleminde göreve başlatma, bir disiplin işleminde ceza verme, bir ruhsat işleminde izin tanıma veya izni kaldırma konuyu oluşturur. İYUK m.2 iptal davası nedenleri arasında konuyu ayrıca saydığı için mahkeme, idarenin ulaştığı hukuki sonucun mevzuata uygun olup olmadığını denetleyebilir. Konu sebep değildir; sebep işlemden önceki olgu, konu ise işlemle yaratılan sonuçtur. Amaçtan da ayrıdır; amaç idarenin yöneldiği kamu yararıdır. Sınavlarda en önemli tuzak, işlemin gerekçesini konu sanmak veya doğan sonucu işlemi yapan makamla karıştırmaktır. Doğru yöntem, önce işlemin sonucunu saptamak, ardından bu sonucun hukuken mümkün, belirli ve mevzuatın izin verdiği sınırlar içinde olup olmadığını sınamaktır.

İYUK m. 2, iptal davasında idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurlarını sayar; kanundaki terim “maksat”tır. Maksat, idari yetkinin kamu yararı ve varsa kanunun öngördüğü özel amaç için kullanılıp kullanılmadığını denetler. Kişisel husumet, siyasi kayırma veya yetkinin başka bir sonucu elde etmek için saptırılması maksat sakatlığı doğurabilir. Bu denetim yalnız karar veren kişinin iç dünyasını aramaz; işlemin zamanlaması, tutarlılığı, eşit durumlara yaklaşım, dosya belgeleri ve açıklanan gerekçe gibi nesnel olgulardan yararlanır. İdari yargıda resen araştırma ilkesi bulunduğundan mahkemenin inceleme yetkisi “davacı ispatlamazsa hiç araştırmaz” biçiminde kurulamaz; davacı iddiasını somutlaştırır, mahkeme gerekli bilgi ve belgeleri isteyebilir.

İdari işlem; yargısal iptal, sürenin dolması, bozucu şartın gerçekleşmesi, konu veya muhatabın ortadan kalkması ya da idarenin yeni işlemiyle sona erebilir. İptal kararı kural olarak işlemi tesis tarihinden itibaren hukuk düzeninden çıkarır. İdarenin geleceğe etkili kaldırması ilga; geçmişe etkili kaldırması geri almadır. Ancak idare her işlemi dilediği zaman geçmişe etkili geri alamaz: hukuka uygun ve hak doğuran bireysel işlemler kazanılmış hak, hukuki güvenlik ve istikrar ilkeleriyle korunur; hukuka aykırı işlemlerde de süre, hile, açık hata ve ilgilinin gerçek dışı beyanı gibi ayrımlar önemlidir. Düzenleyici işlemler ise kural olarak geleceğe yönelik değiştirilebilir veya kaldırılabilir. Soruda önce sona erdiren makam ve sebep, sonra zaman etkisi ve işlemden doğan hakkın niteliği belirlenmelidir.

İdarenin taraf olduğu her sözleşme idari değildir. Ayrımda önce kanunun açık nitelemesi aranır. Açık hüküm yoksa taraflardan en az birinin kamu tüzel kişisi olması yanında sözleşmenin kamu hizmetinin yürütülmesiyle yakın ilişkisi veya özel hukuk sözleşmelerinde olağan olmayan kamu gücü yetki ve yükümlülükleri taşıması birlikte değerlendirilir. Mal ve hizmet alımı, yapım, kira ya da satış sözleşmeleri çoğunlukla özel hukuk rejimindeyken kamu hizmeti imtiyazı ve özel kanunun idari saydığı bazı modeller idari sözleşme olabilir. İhale sürecindeki ayrılabilir tek yanlı işlemler idari yargıda iptal davasına konu olabilir; 4735 kapsamındaki imzalı sözleşmenin ifa uyuşmazlığı kural olarak adli yargıya gider. İdari sözleşmenin uygulanmasından doğan taraf uyuşmazlığı ise çoğunlukla tam yargı davasıdır.

657 sayılı Kanun’da memurluk, kamu hizmetinin genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli bölümünü üstlenen özel bir statüdür; bu nedenle kamu kurumunda çalışan herkes doğrudan memur kabul edilmez. Kanunun 4. maddesindeki tarihsel dört bent memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçidir; ancak geçici personeli düzenleyen C bendi 2017'de yürürlükten kaldırılmış, bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet ihtiyacı B bendindeki sözleşmeli personel rejimine alınmıştır. Memurluk rejimi sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleri üzerine kurulur: görevler niteliklerine göre ayrılır, memur kendi sınıfında ilerleyebilir ve sisteme giriş ile yükselme hak ediş ölçüsüne bağlanır. Memurun sadakat, tarafsız davranma, resmi sıfatın gerektirdiği güveni koruma, mal bildirimi verme ve devlet malını özenle kullanma yükümlülükleri vardır. Öğretici ayrım şudur: hukuka aykırı emir yazılı ısrarla sorumluluğu amire taşıyabilir; konusu suç olan emir ise asla yerine getirilmez. Grev, toplu hizmet aksatma, ticaret, menfaat amaçlı hediye ve yetkisiz açıklama yasakları da bu statünün tarafsızlık ve süreklilik yönünü tamamlar.

Kamu malı, kamu tüzel kişisinin mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki bir değerin doğrudan kamunun ortak kullanımına ya da bir kamu hizmetine özgülenmesiyle belirlenen kamu hukuku statüsüdür. Hizmet malları okul, hastane veya idare binası gibi bir hizmetin maddi unsurudur; orta malları yol, meydan ve mera gibi ortak yararlanmaya ayrılır; sahipsiz mallar özel mülkiyete elverişli olmayan ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerdir. Kamu tüzel kişisinin özel malı ise kamu hizmetine tahsis edilmemiştir ve kural olarak özel hukuk rejimine yakındır. Tahsis sürdükçe kamu malları özel korumadan yararlanır; devir, haciz, zamanaşımıyla kazanma ve özel kullanım ancak kanuni rejimin izin verdiği ölçüde mümkündür.

Hizmet kusuru, kamu hizmetinin kuruluşunda veya işleyişinde görülen nesnel bozukluktur; hizmetin hiç işlememesi, geç işlemesi ya da kötü işlemesi biçiminde ortaya çıkabilir. İdarenin tazmin sorumluluğu için gerçek ve hukuken korunabilir zarar, idari faaliyet ile zarar arasında uygun nedensellik bağı ve sorumluluğu kaldıran bir nedenin bulunmaması aranır. Kamu görevlisinin yetkisini kullanırken işlediği kusur nedeniyle zarar görenin tazminat davası kural olarak idareye yöneltilir. Bu kural görevlinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz: Anayasa m. 129/5 uyarınca idarenin sorumlu görevliye rücu hakkı saklıdır ve kamu görevlisinin kast veya kusurundan doğan zararda kanuni şartlarla rücu gündeme gelir. Hizmetten tamamen ayrılabilen kişisel fiiller ise adli yargıda doğrudan kişisel sorumluluk doğurabilir. Bu nedenle hizmet kusuru, görev kusuru ve hizmetten ayrılabilir kişisel kusur aynı sonuç doğuran kavramlar değildir.

Bir idari faaliyetin yürütülmesinde herhangi bir kusur bulunmasa bile, faaliyetin niteliğinden kaynaklanan zararlar ortaya çıkabilir; bu durumda idarenin kusuruna bakılmaksızın devreye giren kusursuz sorumluluk gündeme gelir. Kusursuz sorumlulukta idarenin davranışı ile zarar arasındaki nedensellik bağının kanıtlanması yeterlidir; idarenin davranışının hukuka aykırı olduğunun ayrıca gösterilmesine gerek yoktur. İdare hukukunda kusursuz sorumluluk hasar (risk) ilkesi, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi ve sosyal risk ilkesi olmak üzere üç ayrı esasa dayandırılır; sosyal risk ilkesinde ise zarar ile idarenin eylemi arasında nedensellik bağı bile aranmaz. İdarenin sorumluluğu mücbir sebep, beklenmeyen hal, zarar görenin kendi davranışı veya üçüncü kişinin kusuru gibi hallerde azalabilir ya da tamamen ortadan kalkabilir.

Kamu hizmeti, kamu yararını karşılamak üzere kamu tüzel kişisi tarafından veya onun gözetim ve denetimi altında yürütülen faaliyettir; kolluk ise kamu düzenini korumak için özgürlükleri kanuni sınırlar içinde düzenleyen ve gerektiğinde yaptırım uygulayan idari faaliyettir. Kamu hizmetinde süreklilik, değişen ihtiyaçlara uyarlanma ve eşitlik temel ilkeleridir. Bedelsizlik mutlak bir ilke değildir: kanuni dayanak ve hizmetin niteliği elveriyorsa katılma payı, harç veya ücret alınabilir. Anayasa m. 123'teki “kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur” kuralı kamu tüzel kişiliğinin kurulmasına ilişkindir; her bir kamu hizmetinin kurulmasıyla özdeşleştirilemez. Kollukta idari kolluk suç ve tehlikeyi önlemeye, adli kolluk işlenmiş suçu soruşturmaya yönelir; ayrım personelden çok faaliyetin amacı ve başladığı ana göre yapılır. Genel kolluk ile özel kolluk arasında özel yetki öncelikle uygulanır. Kolluk tedbirleri kanuni dayanak, gereklilik ve ölçülülük taşımalıdır; kamu gücü kullanma ve temel karar yetkisi özel kişiye sıradan bir sözleşmeyle devredilemez.

Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği durumlarda gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmaz malların, kaynakların ya da irtifak haklarının idare lehine edinilmesidir. İdare bu yola, kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetleri veya teşebbüsleri için gerekli taşınmazlarda başvurabilir; yeterli ödenek sağlanmadan işleme başlanamaz. Bedel kural olarak nakden ve peşindir, ancak büyük enerji ve sulama projeleri, iskan, yeni orman, kıyı koruma ve turizm amaçlı kamulaştırmalarda kanuni taksit imkanı vardır; küçük çiftçinin doğrudan işlediği toprakta bedel her halde peşin ödenir. Beş yıllık kullanmama halinde geri alma hakkı doğabilir; fakat Arsa Ofisi Kanununa dayanan ve m.3/2 kapsamındaki kamulaştırmalarda m.23 uygulanmaz. Trampa malikin kabulüne, acele kamulaştırma ise sınırlı olağanüstü şartlara bağlıdır.