HMGS İdare Hukuku Konu Anlatımı

İdare hukuku, özel kişi veya özel kuruluş yönetimini değil, kamu idaresinin kuruluşunu, faaliyetlerini, kişilerle ilişkilerini ve denetimini inceleyen kamu hukuku dalıdır. Bu alandaki idare, yasama ve yargının dışında, yürütme içinde yer alan kamu idaresidir; Cumhurbaşkanıyla yakın ilişkisi bulunsa da idare, yürütmenin tamamına eşit değildir. İdarenin varlık nedeni kamu yararıdır ve bu amacı gerçekleştirmek için kamu gücü ayrıcalıklarından yararlanır. Buna karşılık idare, kanunun izin vermediği çözüme başvuramaz; kuruluşu, görevleri ve yetkileri önceden belirlenmiş kurallara bağlıdır. İdare hukukunun ayırt edici yönleri kamu yararı merkezli olması, genç ve tedvin edilmemiş bir alan sayılması, içtihatlarla gelişmesi, statüsel karakter taşıması ve uyuşmazlıklarının idari yargıda çözülmesidir. Temel ilkeler arasında cumhuriyetçilik, üniter devlet, insan haklarına saygı, demokratik, laik, sosyal ve hukuk devleti, eşitlik, kanunilik, idarenin bütünlüğü, merkezden yönetim ve yerinden yönetim yer alır.

Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği içinde tek merkezden planlanması, kararlaştırılması ve ülke çapında uygulanmasıdır. Bu modelde başkent teşkilatı hizmetin yönünü belirler; taşra teşkilatı ise aynı devlet tüzel kişiliğinin ülkeye yayılmış uzantısı olarak uygulamayı sağlar. Başkentte Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlıklar icrai karar merkezini oluştururken, Danıştay, Sayıştay ve benzeri yardımcı kuruluşlar karar sürecine görüş ve denetim desteği verir. Taşrada il ve ilçe idareleri, vali ve kaymakam aracılığıyla merkezi idarenin emir ve talimatlarını yürütür. Yetki genişliği, katı merkezden yönetimin yavaşlatıcı etkisini azaltır; bazı karar ve uygulama yetkileri yine merkez adına ve hiyerarşik denetim altında taşradaki yüksek kamu görevlilerine bırakılır. Sınavda temel tuzak, taşra teşkilatını yerel yönetimlerle karıştırmaktır. Bu ayrım konu bütünlüğünü belirler.

Yerinden yönetim, bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişileri eliyle yürütülmesidir. Bu ilke, idarenin bütünlüğünü ortadan kaldırmaz; yalnızca hizmetin ya yerel ortak ihtiyaçlara daha yakın organlarca ya da belirli uzmanlık alanlarına ayrılmış kuruluşlarca görülmesini sağlar. Kaynak çerçevesinde yerinden yönetim iki ana gruba ayrılır: mahalli idareler ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları. Mahalli idareler il özel idaresi, belediye ve köydür; karar organlarının seçmenlerce oluşturulması ve mahalli müşterek ihtiyaçlara yönelmeleri ayırt edici özelliktir. Hizmet yönünden yerinden yönetimde ise üniversite, TRT, TÜBİTAK, SGK veya karayolları gibi belirli hizmet alanlarında uzmanlaşmış kamu kurumları ile meslek kuruluşları öne çıkar. Sınavda en önemli ayrım, il ve ilçe idaresinin merkezi idarenin taşrası; il özel idaresi, belediye ve köyün yerinden yönetim olmasıdır.

Kamu iktisadi teşebbüsleri bu anlatımda ayrıntılı kuruluş türleri veya özel ekonomik rejim üzerinden değil, idari teşkilat ve kamu görevlileri içindeki sınırlı bağlamıyla öğrenilmelidir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları içinde kamu kurumları, bir kamu idaresi tarafından kurulan, onun vesayeti altında çalışan, belli özerkliği ve uzmanlık alanı bulunan kamu tüzel kişileridir. TCDD, kamu kurumları arasında verilen örneklerden biridir; bu örnek, ekonomik veya işletmeci çağrışımı olan bir faaliyetin idari teşkilatla bağını koparmamayı öğretir. Kamu iktisadi teşekküllerinin personeli ise farklı personel rejimine tabi kamu görevlileri arasında anılır. Sınavda güvenli yaklaşım, KİT başlığını özel şirket gibi okumamak, kamu kurumu mantığını, kamu tüzel kişiliğini, vesayet ilişkisini ve personel statüsündeki farklılaşmayı birlikte değerlendirmektir. Ayrıntı sorulmadığında temel çerçeve budur.

Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, hizmet yönünden yerinden yönetim içinde yer alan ve belirli mesleklerin düzenli biçimde icrasıyla bağlantılı kamu tüzel kişileridir. Kaynak, bu kuruluşları belli meslekleri yapan veya meslek unvanını kullanarak profesyonel faaliyet gösterecek kişilerin zorunlu olarak katıldığı ve bağlı bulunduğu yapılar olarak açıklar. Türkiye Barolar Birliği, Türk Tabipler Birliği, Türk Eczacılar Birliği, Türk Noterler Birliği, TOBB ve TÜRMOB örnekleri bu niteliği somutlaştırır. Bu kuruluşlar özel dernek ya da sendika gibi düşünülmemelidir; kamu kurumu niteliği, mesleğin yürütülmesiyle kamu yararı arasında hukuki bağ kurar. Aynı zamanda merkezi idarenin taşra teşkilatı da değildirler; ayrı kamu tüzel kişiliği ve hizmet yönünden yerinden yönetim mantığı öne çıkar. Sınav tuzağı, zorunlu üyeliği özel hukuk üyeliğiyle veya mesleki özerkliği denetimsizlikle karıştırmaktır.

Yetki unsuru, idari işlemi hangi kişi, kurul veya makamın kurabileceğini belirler. Kaynakta idari işlemler yetki, şekil, usul, sebep, konu ve amaç başlıklarıyla incelenir; işlemin hukuka uygun sayılması için bu alanlarda sakatlık bulunmaması gerekir. İYUK m. 2 de iptal davasını, idari işlemin özellikle yetki ve diğer temel unsurlar bakımından hukuka aykırı olmasıyla ilişkilendirir. Bu nedenle doğru gerekçe, yararlı sonuç ya da düzgün yazım tek başına yeterli değildir; işlemi tesis eden makamın görev alanı içinde hareket etmesi gerekir. Öğretici nokta şudur: Olay sorusunda önce işlemi kimin yaptığını, sonra bu kişinin hangi idari teşkilat ve kamu tüzel kişiliği içinde bulunduğunu dikkatle saptayın. Sorun yapıcı makamdaysa yetki, dış biçimdeyse şekil, hazırlık aşamalarındaysa usul tartışılır.

Şekil unsuru, idari işlemin kanunun öngördüğü biçimde yapılmasını anlatır; usul ise işlemin hazırlanmasında izlenen yollarla ilgilidir. İdari işlemin geçerli ve hukuka uygun sayılabilmesi için yetki, şekil, usul, sebep, konu ve amaç unsurlarında sakatlık bulunmamalıdır. İYUK m.2 iptal davası nedenleri arasında şekli açıkça sayar, usulü ise ayrı bir unsur olarak saymaz; bu nedenle usule ilişkin hata çoğu kez şekil yönünden hukuka aykırılık içinde değerlendirilir. Şekil, yalnız dış görünüş değil, idari iradenin tanınabilir ve denetlenebilir hale gelmesini sağlayan güvencedir. İdari işlemler ilgililere duyurulmalarıyla yürürlüğe girer: düzenleyici işlemler yayınlanır, bireysel işlemler ilgililere imza ile tebliğ edilir. Sınavda doğru yaklaşım, önce unsur ayrımını, sonra işlem türüne göre duyurma biçimini dikkatle kurmaktır. Bu çerçeve, duyurma anını dava süresi ve hukuki güvenlik açısından da anlamlandırır.

Sebep unsuru, idari işlemin yapılmasından önce mevcut olan fiili veya hukuki olguları ifade eder. İdarenin neden işlem yaptığı sorusunun cevabı bu unsurda aranır; bu nedenle sebep, işlemin gerekçesiyle yakın görünse de ondan daha temel bir dayanak alanıdır. Kaynak metin, idari işlemin geçerli olabilmesi için unsurlarında sakatlık bulunmaması gerektiğini ve İYUK m.2 kapsamında sebep yönünden hukuka aykırılığın iptal davasına konu olabileceğini belirtir. Sebep yoksa, gerçeğe aykırıysa veya var olan olay kanunun aradığı hukuki nitelikte değilse işlem sakatlanır. Sınavlarda en yaygın hata, sebebi amaçla karıştırmaktır: sebep işlemden önceki nesnel olgudur; amaç ise işlemi yapan kişinin yöneldiği nihai kamu yararı düşüncesidir. Bu çerçeve, olay sorularında delil yokluğu ile yanlış hukuki nitelendirmeyi ayırmayı ve idarenin takdir yetkisinin gerçek dayanak gerektirdiğini görmeyi sağlar.

Konu unsuru, idari işlemin içeriğini ve hukuk düzeninde doğurduğu sonucu ifade eder. Kaynak metnin cümlesiyle bu unsur, idari işlemin doğurduğu hukuki sonuç nedir sorusunun cevabıdır. Bir atama işleminde göreve başlatma, bir disiplin işleminde ceza verme, bir ruhsat işleminde izin tanıma veya izni kaldırma konuyu oluşturur. İYUK m.2 iptal davası nedenleri arasında konuyu ayrıca saydığı için mahkeme, idarenin ulaştığı hukuki sonucun mevzuata uygun olup olmadığını denetleyebilir. Konu sebep değildir; sebep işlemden önceki olgu, konu ise işlemle yaratılan sonuçtur. Amaçtan da ayrıdır; amaç idarenin yöneldiği kamu yararıdır. Sınavlarda en önemli tuzak, işlemin gerekçesini konu sanmak veya doğan sonucu işlemi yapan makamla karıştırmaktır. Doğru yöntem, önce işlemin sonucunu saptamak, ardından bu sonucun hukuken mümkün, belirli ve mevzuatın izin verdiği sınırlar içinde olup olmadığını sınamaktır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesi, bir idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat olmak üzere beş unsurdan oluştuğunu ve iptal davasının bu beş unsurdan birindeki hukuka aykırılığa dayanabileceğini kabul eder. Maksat unsuru, kanunda "amaç" olarak da anılan bu beşlinin sonuncusudur ve idarenin işlemi tesis ederkenki gerçek niyetini, yani işlemin neden yapıldığını sorgular. Bütün idari işlemlerin nihai hedefinin kamu yararı olduğu bir karine olarak kabul edildiğinden, idarenin bir işlemi siyasi çıkar, kişisel husumet veya benzeri özel bir saikle yaptığını iddia eden taraf bunu ispatlamak zorundadır; salt iddia yeterli görülmez ve mahkeme bu yöndeki bir sakatlığı kendiliğinden araştırmaz. Bu ispat güçlüğü, maksat unsuruna dayalı iptal kararlarının diğer unsurlara dayananlara kıyasla nadir görülmesinin başlıca nedenidir; buna karşın sakatlık kanıtlanırsa işlem, öteki dört unsurdaki hukuka aykırılıkta olduğu gibi tesis edildiği tarihten itibaren iptal edilir.

İdari işlemin sona ermesi, işlemin artık hukuk düzeninde sonuç doğurmaması anlamına gelir. Kaynak metin sona erme nedenlerini idarenin iradesi dışındaki nedenler ve idarenin iradesine bağlı nedenler olarak ikiye ayırır. İdarenin iradesi dışında iptal, sürenin dolması, infisahi şartın gerçekleşmesi ve maddi sebepler bulunur. İptal mahkeme kararıyla geriye yürür; süreli ruhsatta sürenin bitmesi işlemi kendiliğinden sona erdirir; inşaat izninde öngörülen başlama veya bitirme şartlarının gerçekleşmemesi hükümsüzlük doğurabilir; muhatabın ölümü ya da konunun ortadan kalkması da işlemi etkisiz bırakır. İdarenin iradesine bağlı nedenler ilga ve geri almadır. İlga geleceğe yönelik kaldırma, geri alma geçmişe etkili kaldırmadır. En önemli sınav tuzağı, iptal ile ilga veya ilga ile geri alma arasındaki zaman etkisini karıştırmaktır. özellikle.

İdarenin sözleşmeleri, idarenin taraf olduğu bütün sözleşmeleri kapsar; fakat hepsi idari sözleşme değildir. Kaynak metin, bu alanı idarenin özel hukuk sözleşmeleri ve idari sözleşmeler olarak ikiye ayırır. Özel hukuk sözleşmelerinde idare, karşı taraf üzerinde kamu gücünden gelen üstünlük kullanmaz ve uyuşmazlıklar adli yargıda çözülür. İdari sözleşmeler ise kanunla böyle nitelenmiş olabilir veya taraflardan en az birinin kamu tüzel kişisi olması şartıyla kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin bulunabilir ya da özel hukuku aşan hükümler içerebilir. Bu sözleşmeler idare hukukuna tabidir ve uyuşmazlıklar idari yargıda, taraflarca açılacak tam yargı davasıyla görülür. En kritik tuzak, idarenin taraf olduğu her sözleşmeyi otomatik olarak idari sözleşme saymak veya kamu ihale sözleşmelerinin kaynak metindeki özel hukuk niteliğini gözden kaçırmaktır.

657 sayılı Kanun’da memurluk, kamu hizmetinin genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli bölümünü üstlenen özel bir statüdür; bu nedenle kamu kurumunda çalışan herkes doğrudan memur kabul edilmez. İstihdam biçimleri memur, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçi olarak ayrılır. Memurluk rejimi sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkeleri üzerine kurulur: görevler niteliklerine göre ayrılır, memur kendi sınıfında ilerleyebilir ve sisteme giriş ile yükselme hak ediş ölçüsüne bağlanır. Memurun sadakat, tarafsız davranma, resmi sıfatın gerektirdiği güveni koruma, mal bildirimi verme ve devlet malını özenle kullanma yükümlülükleri vardır. Öğretici ayrım şudur: hukuka aykırı emir yazılı ısrarla sorumluluğu amire taşıyabilir; konusu suç olan emir ise asla yerine getirilmez. Grev, toplu hizmet aksatma, ticaret, menfaat amaçlı hediye ve yetkisiz açıklama yasakları da bu statünün tarafsızlık ve süreklilik yönünü tamamlar.

Kamu malları, idarenin malvarlığı içinde kamu hukuku rejimine bağlı olan ve doğrudan ya da dolaylı biçimde kamunun yararlanmasına tahsis edilen maddi mallardır. Konunun püf noktası, kamuya ait her malın dar anlamda kamu malı sayılmamasıdır. İdarenin özel malları üzerinde özel hukuk hükümleri ağırlık kazanırken, kamusal mallar idare hukukunun koruyucu rejimine tabidir. Bir malın kamu malı sayılması için kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde bulunması ve kamu yararına tahsis edilmesi birlikte aranır. Özel kişinin malını halkın kullanımına açması bu niteliği tek başına doğurmaz. Kamu malları tahsis amacına göre sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet malları; maddi içeriklerine göre kara, deniz, su ve hava malları; oluşumuna göre doğal ve yapay mallar; taşınabilirliğine göre taşınır ve taşınmaz mallar olarak incelenir.

İdari faaliyetler yürütülürken idare, bilerek veya bilmeyerek üçüncü kişilere zarar verebilir; bu durumda idarenin kusura dayanan mali sorumluluğu hizmet kusuru kavramıyla açıklanır. İdari sorumluluk nedeni olarak kusur, idari kuruluşların işleyişinde ortaya çıkan nesnel nitelikli bir aksaklık veya bozukluktur. Tüzel kişiliği olan idari kuruluşlar fiilen gerçek kişiler, yani kamu görevlileri eliyle iş görür; ancak kamu görevlisinin idareye ve yürüttüğü hizmete ilişkin kusurlu davranışı, kamu görevlisini değil idareyi sorumlu kılar ve kamu görevlisi bu yüzden ne idareye ne de yönetilenlere karşı şahsen sorumlu tutulur. Objektif nitelikte olan hizmet kusuru, hizmetin hiç işlememesi, geç işlemesi veya kötü işlemesi biçimlerinden herhangi birinde ortaya çıkar ve idarenin bu üç halden birine dayanan zararı tazmin etmesini gerektirir.

Bir idari faaliyetin yürütülmesinde herhangi bir kusur bulunmasa bile, faaliyetin niteliğinden kaynaklanan zararlar ortaya çıkabilir; bu durumda idarenin kusuruna bakılmaksızın devreye giren kusursuz sorumluluk gündeme gelir. Kusursuz sorumlulukta idarenin davranışı ile zarar arasındaki nedensellik bağının kanıtlanması yeterlidir; idarenin davranışının hukuka aykırı olduğunun ayrıca gösterilmesine gerek yoktur. İdare hukukunda kusursuz sorumluluk hasar (risk) ilkesi, kamu külfetleri karşısında eşitlik ilkesi ve sosyal risk ilkesi olmak üzere üç ayrı esasa dayandırılır; sosyal risk ilkesinde ise zarar ile idarenin eylemi arasında nedensellik bağı bile aranmaz. İdarenin sorumluluğu mücbir sebep, beklenmeyen hal, zarar görenin kendi davranışı veya üçüncü kişinin kusuru gibi hallerde azalabilir ya da tamamen ortadan kalkabilir.

Kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların denetimi altında, toplumun genel ve ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve kamu yararını sağlamak amacıyla yürütülen sürekli ve düzenli faaliyetlerdir; organik ve maddi olmak üzere iki unsuru vardır ve süreklilik, uyarlanabilirlik, eşitlik ve bedelsizlik ilkelerine tabidir. Kolluk faaliyeti ise idarenin kamu hizmetinden farklı olarak, kamu düzenini güvenlik, sağlık ve dirlik-esenlik unsurları çerçevesinde sağlamaya, korumaya ve bozulmuşsa yeniden tesis etmeye yönelik faaliyetidir. Suçun tespiti ve delillerin toplanmasına yönelen adli kolluktan farklı olarak idari kolluk önleyici niteliktedir ve genel idari kolluk ile özel idari kolluk olarak ikiye ayrılır; kolluk yetkileri yalnızca kamu düzenini korumak amacıyla kullanılabilir, özel kişilere devredilemez ve gelir sağlamak amacıyla kullanılamaz.

Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği durumlarda gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmaz malların, kaynakların ya da irtifak haklarının idare lehine edinilmesidir. İdare bu yola, kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetleri veya teşebbüsleri için gerekli taşınmazlarda başvurabilir; yeterli ödenek sağlanmadan işleme başlanamaz. Bedel kural olarak nakden ve peşindir, ancak büyük enerji ve sulama projeleri, iskan, yeni orman, kıyı koruma ve turizm amaçlı kamulaştırmalarda kanuni taksit imkanı vardır; küçük çiftçinin doğrudan işlediği toprakta bedel her halde peşin ödenir. Beş yıllık kullanmama halinde geri alma hakkı doğabilir; fakat Arsa Ofisi Kanununa dayanan ve m.3/2 kapsamındaki kamulaştırmalarda m.23 uygulanmaz. Trampa malikin kabulüne, acele kamulaştırma ise sınırlı olağanüstü şartlara bağlıdır.